In concomitanza con l’avvio delle procedure di selezione per l’accesso ai contributi previsti per gli interventi rientranti nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza e con la realizzazione delle relative opere, si sta rapidamente delineando un nuovo filone di contenzioso, oggetto di crescente interesse in giurisprudenza.
Sul fronte legislativo, infatti, è in atto un vero e proprio processo di riforma del rito amministrativo, volto a incrementare l’efficienza della giustizia amministrativa che incide, a sua volta, sul grado di affidabilità dell’intero sistema economico nazionale, chiamato a fronteggiare le nuove sfide portate dal PNRR.
Il quadro normativo è stato, in tal senso, interessato da alcune importanti interventi legislativi, l’ultimo dei quali, il D.L. 85/2022 recante “Disposizioni urgenti in materia di concessioni e infrastrutture autostradali e per l’accelerazione dei giudizi amministrativi relativi a opere o interventi finanziati con il Piano nazionale di ripresa e resilienza” , entrato in vigore l’8 luglio 2022, ha introdotto significative novità.
I primi interventi riformatori del Codice del Processo Amministrativo nell’ambito del PNRR: D.L. 31 maggio 2021 n. 77 e D.L. 9 giugno 2021 n. 80.
Il D.L. n. 80/2021, recante “Misure urgenti per il rafforzamento della capacita’ amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l’efficienza della giustizia.”, convertito con modificazioni dalla L. 6 agosto 2021 n. 113, ha introdotto (all’art. 17) un primo novero di disposizioni finalizzate a rendere l’ordinamento amministrativo nazionale maggiormente idoneo all’effettiva realizzazione dei traguardi e degli obiettivi stabiliti dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza.
Per promuovere l’interesse pubblico alla celerità della decisione ed alla ragionevole durata del processo, circostanza particolarmente importante per l’attuazione del PNRR, è stata, a titolo esemplificativo, disposta l’eccezionalità dei casi in cui il Giudice può disporre il rinvio della trattazione della causa (articolo 73, comma 1-bis c.p.a. – Codice Processo Amministrativo) ed introdotta la possibilità di definire alcuni ricorsi in via immediata (alle condizioni stabilite dall’art. 72-bis c.p.a.). In aggiunta, sono stati previsti nuovi poteri del Presidente in caso di interruzione e sospensione del processo (artt. 79 e 80 c.p.a) ed operata una riduzione dei termini previsti per la perenzione quinquennale (art. 82 c.p.a.). Infine, sono state novellate le disposizioni dedicate alle udienze di smaltimento dell’arretrato (secondo quanto disposto dall’articolo 17, comma 6, del D.L.).
Oltre che con norme generali, finalizzate a incrementare l’efficienza della giustizia amministrativa attraverso una riduzione dei tempi di definizione del contenzioso, il legislatore ha introdotto nell’ordinamento processuale amministrativo disposizioni speciali, immediatamente applicabili nei giudizi aventi ad oggetto opere e progetti finanziati con fondi del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza.
Fondamentale rilievo, in tal senso, assume il D.L. n. 77/2021 “Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure.”, convertito con L. 29 luglio 2021 n. 108, che ha disposto l’applicazione integrale (all’articolo 48, comma 4), in caso di impugnazione di atti relativi alle procedure di affidamento di interventi finanziati con le risorse del PNRR, dell’articolo 125 del Codice del Processo Amministrativo.
Tale articolo prevede una disciplina processuale speciale per le infrastrutture strategiche, con l’obiettivo di favorire l’iter di realizzazione delle opere anche a fronte dell’instaurazione di eventuali contenziosi ed anche qualora gli esiti degli stessi siano favorevoli al ricorrente.
Tale tutela rafforzata a favore della finalità di realizzazione dell’opera viene perseguita attraverso due strumenti: da un lato (comma 2) imponendo condizioni più stringenti dell’ordinario ai fini del rilascio da parte del Giudice del provvedimento cautelare; dall’altro (comma 3) facendo salvo il contratto già stipulato anche nel caso di ritenuta illegittimità del provvedimento di aggiudicazione che ha preceduto la stipulazione del contratto.
Nel processo cautelare si chiede al Giudice di tenere conto di tutte le probabili conseguenze del provvedimento di sospensione per tutti gli interessi che possono essere lesi, “nonché del preminente interesse nazionale alla sollecita realizzazione dell’opera”. Inoltre, l’accoglimento dell’istanza cautelare è subordinato ad una valutazione di irreparabilità del pregiudizio per il ricorrente, il cui interesse deve essere comparato con quello del soggetto aggiudicatore alla celere definizione delle procedure.
Il secondo aspetto su cui opera la disciplina speciale riguarda la salvezza degli effetti del contratto stipulato anche nell’ipotesi in cui all’esito del giudizio sia riconosciuta l’illegittimità del provvedimento di aggiudicazione, con conseguente sospensione o annullamento dell’affidamento. In tale caso, il risarcimento del danno eventualmente dovuto al ricorrente ingiustamente leso avviene solo per equivalente.
Per effetto di tale disposizione, in relazione alle procedure di affidamento delle opere del PNRR non avrebbe alcun effetto sul contratto già stipulato (che manterrebbe la sua efficacia, consentendo di completare la realizzazione dell’opera) l’accertamento dell’illegittimità della procedura e della conseguente aggiudicazione da parte del Giudice Amministrativo.
Coerentemente con gli obiettivi prefissati, appare dunque evidente la volontà del legislatore di privilegiare il completamento dell’opera, che rappresenta un obiettivo talmente centrale da essere perseguito anche a fronte di una conclamata illegittimità del provvedimento di aggiudicazione e di un oggettivo affievolimento della tutela del concorrente leso (che infatti non potrà subentrare nel contratto).
Le novità apportate dal D.L. 85/2022: prime applicazioni giurisprudenziali
Se all’esito delle modifiche apportate dal D.L. 77/2021 una sola risultava la disposizione processuale speciale applicabile agli interventi finanziati, in tutto o in parte, con risorse del PNRR (in relazione alle procedure di affidamento ad esse afferenti), il D.L. 7 luglio 2022 n. 85, recante “Disposizioni urgenti in materia di concessioni e infrastrutture autostradali e per l’accelerazione dei giudizi amministrativi relativi a opere o interventi finanziati con il Piano nazionale di ripresa e resilienza” (entrato in vigore in data 08.07.2022), ha introdotto un vero e proprio giudizio cautelare speciale.
Invero, l’articolo 3, rubricato “Accelerazione dei giudizi amministrativi in materia di PNRR”, introduce alcune norme processuali espressamente dedicate alle procedure amministrative che riguardino opere finanziate con i fondi del PNRR, al fine di garantire il rispetto dei termini previsti dal Piano ed evitare che la durata ordinaria del giudizio possa incidere sul raggiungimento degli obiettivi previsti.
Tra le prime modifiche apportate al processo cautelare, l’articolo 3, comma 1 dispone che, in caso di accoglimento dell’istanza cautelare in primo grado (per effetto della pronuncia di un Tribunale Amministrativo Regionale) o in appello (a seguito della riforma operata dal Consiglio di Stato), la data di discussione dell’udienza di merito deve essere fissata alla prima udienza successiva alla scadenza del termine di trenta giorni, decorrente, rispettivamente, dalla data di deposito dell’Ordinanza (in primo grado) o dalla data di ricevimento della stessa da parte della Segreteria del Tribunale (a seguito della riforma in appello). L’anticipazione della data dell’udienza di merito, ai sensi del successivo comma 8 dell’articolo 3, opera d’ufficio anche qualora la misura cautelare sia già stata concessa prima della data di entrata in vigore del Decreto (8 luglio 2022), applicandosi così anche in maniera retroattiva.
Tale disposizione è processualmente sanzionata dal legislatore: nel caso in cui l’udienza di merito non si svolga entro i termini previsti, la misura cautelare perde efficacia anche qualora sia diretta a determinare un nuovo esercizio del potere da parte della pubblica amministrazione.
Come confermato dalla relazione illustrativa al Decreto, la scelta di subordinare l’anticipazione dell’udienza di merito alla sola ipotesi di accoglimento della misura cautelare è legata al fatto che solo in tal caso si ha una sospensione dell’esecuzione dell’opera pubblica, che invece prosegue in caso di rigetto della relativa istanza.
La circostanza che il ricorso abbia ad oggetto una procedura amministrativa che riguarda interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR impone, dunque, precisi oneri al Giudice Amministrativo ed alle pubbliche amministrazioni convenute in giudizio.
Ai sensi del comma 2 dell’articolo 3, nella decisione cautelare e nel provvedimento di fissazione dell’udienza di merito il Giudice deve motivare espressamente sulla compatibilità della misura e della data di udienza con il rispetto dei termini previsti dal PNRR.
Tale onere di motivazione, che grava sul Giudice Amministrativo, si accompagna, parallelamente, alla previsione secondo cui le pubbliche amministrazioni sono obbligate a rappresentare che il ricorso ha ad oggetto una procedura amministrativa che riguarda interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR.
A questo proposito, significativamente, il successivo comma 4 dell’articolo 3 introduce un’ipotesi di litisconsorzio necessario, prevedendo che le amministrazioni centrali titolari degli interventi previsti nel PNRR siano parti necessarie del giudizio. In questo caso si osservano le disposizioni delle leggi speciali che prescrivono la notificazione presso gli uffici dell’Avvocatura dello Stato. Con riferimento all’ipotesi in cui non venga chiamata in giudizio una delle parti necessarie del giudizio si fa espresso riferimento all’applicabilità dello strumento dell’integrazione del contraddittorio previsto dall’art. 49 c.p.a.. In applicazione di tale disposizione, con la recentissima Ordinanza 28.07.2022 n. 779, il TAR Piemonte, Sez. II, ha ordinato l’integrazione del contradditorio in quanto il ricorso risultava notificato alla sola amministrazione comunale e non all’amministrazione statale titolare degli interventi previsti nel PNRR.
Il dimezzamento dei termini processuali per il rito concernente opere del PNRR
Tra le novità certamente più significative introdotte dall’articolo 3 del D.L. 85/2022, il comma 5 prevede l’applicazione, ai procedimenti riguardanti opere finanziate con fondi PNRR, della riduzione dei termini previsti dall’articolo 119, comma 2, c.p.a., nonché dall’articolo 120, comma 9, c.p.a., avente ad oggetto la decisione del giudizio nel rito appalti.
L’articolo 119, comma 2, c.p.a. dispone il dimezzamento di tutti i termini processuali ordinari salvo, nei giudizi di primo grado, quelli per la notificazione del ricorso introduttivo, del ricorso incidentale e dei motivi aggiunti, nonché dei termini per l’appello cautelare innanzi al Consiglio di Stato (art. 62, comma 1).
L’articolo 120, comma 9, c.p.a. prevede invece la riduzione dei termini processuali a disposizione del Giudice per il deposito della sentenza, che deve avvenire entro quindici giorni dall’udienza di discussione.
Tali disposizioni processuali sono state già oggetto di alcune applicazioni in giurisprudenza; tra esse si segnalano, in particolare, il Decreto cautelare adottato dal Consiglio di Stato (Sez. IV, 15.07.2022 n. 3387) e una recente Sentenza del TAR Lazio, Sez. III Bis, 18.07.2022 n. 10163 che ha affermato l’applicabilità dell’articolo 3 D.L. 85/2022 anche alle fasi non concluse dei procedimenti in corso. Tale statuizione, se da una parte risulta coerente con l’esigenza che le sopravvenienze normative trovino immediata applicazione anche ai giudizi pendenti, dall’altro può generare, inevitabilmente, difficoltà interpretative e confusione nella prassi quanto ai termini applicabili dalle parti per lo scambio di memorie e scritti difensivi.
Nella stessa sentenza del TAR Lazio menzionata, è interessante constatare come il Collegio si sia da subito posto un primo dubbio interpretativo, in relazione all’applicabilità del comma 10 dell’articolo 120 c.p.a.: tale previsione dispone la redazione, ordinariamente, della sentenza in forma semplificata. Il dato normativo dell’articolo 3 D.L. 85/2022, in effetti, richiama il solo comma 9, anche se tale norma, come rilevato dal TAR, appare logicamente intrecciata con il successivo comma 10, che, pertanto, dovrebbe ritenersi parimenti applicabile ai giudizi relativi a opere del PNRR.
Secondo quanto osservato nella sentenza del TAR Lazio, del resto, le nuove disposizioni processuali devono essere considerate alla luce della ratio acceleratoria loro impressa dal legislatore, che valorizza gli obblighi di sinteticità degli atti e di ragionevole durata del processo, sulla base dei “Principi generali” del Codice del Processo Amministrativo (cfr. artt. 1-3).
Nell’impianto normativo apportato dal nuovo D.L. 85/2022 per l’accelerazione dei giudizi amministrativi in materia di PNRR centrale è il ruolo assunto del nuovo articolo 125 c.p.a., il cui ambito di applicazione (che ancora a seguito della novella operata dall’art. 48, comma 4, D.L. 77/2021 risultava limitato alle sole procedure di affidamento afferenti investimenti pubblici finanziati, in tutto o in parte, con le risorse previste dal PNRR) è stato, significativamente, ampliato a tutti i giudizi che riguardano le procedure di progettazione, autorizzazione, approvazione e realizzazione delle opere PNRR e relative attività di espropriazione, occupazione e di asservimento, nonché in qualsiasi procedura amministrativa che riguardi interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR.
Al riguardo è stato inoltre precisato che in sede di pronuncia del provvedimento cautelare si tiene conto della coerenza della misura adottata con la realizzazione degli obiettivi e il rispetto dei tempi di attuazione del PNRR.
Tra le prime applicazioni giurisprudenziali della nuova disposizione, il Consiglio di Stato, Sez. IV, con Ordinanza 25.07.2022 n. 3601 ha riformato il provvedimento cautelare adottato dal Tribunale di primo grado in un giudizio avente ad oggetto un’infrastruttura strategica inserita nel PNRR: nella decisione, avente ad oggetto la legittimità del completamento della procedura di esproprio (iniziata a far data dal 2009) necessaria a portare a termine i lavori, il Collegio ha infatti espressamente ritenuto applicabile l’articolo 125, comma 2, c.p.a., in quanto è prevalente l’interesse alla prosecuzione della procedura rispetto all’interesse privato, di tipo proprietario, riguardante terreni che erano già stati occupati in via d’urgenza nel 2016.
In ragioni di tali considerazioni, ed all’esito dello scrutinio di ciascun motivo di diritto proposto dagli appellanti, è stato dunque ritenuto che, a seguito della pubblicazione dell’Ordinanza, non sussista più alcun ostacolo giuridico alla ripresa dei lavori.
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Se le prime pronunce del Giudice Amministrativo possono ritenersi pienamente coerenti con la ratio acceleratoria sottesa alle riforme analizzate, al tempo stesso proprio la celerità processuale ed i nuovi meccanismi semplificatori del rito amministrativo rischiano di pregiudicare le contrapposte esigenze di difesa delle parti interessate.
Allo stato, risulta comunque prematuro esprimere un giudizio sulla validità di tale processo riformatore, intrapreso in un’ottica di salvaguardia del preminente interesse nazionale alla realizzazione delle opere del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza.
Studio Legale DAL PIAZ
