Come noto, il sub-procedimento di verifica dell’anomalia è l’istituto attraverso il quale le Stazioni Appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità delle offerte presentate in sede di gara.
In un precedente contributo pubblicato sul sito dello Studio[1] sono stati esaminati i principali profili della disciplina delle offerte anormalmente basse, contenuta negli artt. 54 e 110 del D.Lgs. n. 36/2023 (breviter “Codice”), nonché alcuni dei più significativi orientamenti elaborati dalla giurisprudenza amministrativa.
A distanza di oltre un anno, le pronunce successivamente intervenute consentono di approfondire ulteriormente alcuni aspetti della disciplina e, in particolare, una questione di rilevante interesse applicativo: quali offerte devono essere sottoposte alla verifica di anomalia prevista dall’art. 110 del Codice?
Sul punto è recentemente intervenuto anche il T.A.R. Piemonte, Sez. I, con la Sentenza n. 1920/2026, resa nell’ambito di un giudizio patrocinato dallo Studio Legale Dal Piaz.
La verifica della “migliore offerta”.
L’art. 110, comma 1, del Codice stabilisce che “le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell’articolo 108, comma 9, appaia anormalmente bassa”.
Il dato letterale della disposizione assume particolare rilievo in quanto il Legislatore individua espressamente nella “migliore offerta” l’oggetto dell’eventuale verifica di congruità.
Sul punto, il Consiglio di Stato, Sez. III, 03.07.2025 n. 5741 ha avuto modo di precisare che la disciplina dettata dall’art. 110, comma 1, assoggetta alla verifica di congruità e sostenibilità “solo la migliore offerta che appaia anormalmente bassa”.
Nella fattispecie esaminata il Consiglio di Stato aveva, infatti, censurato le modalità di conduzione del sub-procedimento di verifica, avviato prima dell’attribuzione dei punteggi alle offerte ed esteso ad una pluralità di concorrenti, rilevando come tale impostazione non risultasse coerente con la disciplina dettata dal vigente Codice.
Il principio è stato successivamente ribadito dal T.A.R. Campania – Napoli, Sez. I, 06.05.2026 n. 2890, il quale ha chiarito che il procedimento di verifica dell’anomalia non presenta una finalità sanzionatoria né una connotazione necessariamente collettiva, essendo diretto ad accertare la sostenibilità dell’offerta dell’impresa che, allo stato della procedura, possa conseguire l’aggiudicazione.
Secondo il T.A.R. Campania, pertanto, una volta verificata positivamente la congruità della migliore offerta, la Stazione Appaltante non è tenuta a completare il medesimo sub-procedimento nei confronti degli operatori collocati nelle successive posizioni della graduatoria, risultando una simile attività ultronea rispetto alle finalità perseguite dall’art. 110 e non coerente con i principi di economicità e di non aggravio del procedimento.
Ne emerge, dunque, un primo elemento di rilievo: nell’ambito del procedimento disciplinato dall’art. 110 del Codice non sussiste un obbligo generalizzato della Stazione Appaltante di sottoporre a verifica tutte le offerte che presentino possibili profili di anomalia, dovendo il controllo concentrarsi sulla migliore offerta concretamente candidata all’aggiudicazione.
T.A.R. Piemonte, Sez. I, 01.10.2026 n. 1920: un nuovo caso dello Studio Legale Dal Piaz.
I principi sopra richiamati hanno trovato ulteriore conferma nella recente Sentenza n. 1920/2026 del T.A.R. Piemonte, pronunciata all’esito di un giudizio nel quale lo Studio Legale Dal Piaz ha assistito l’operatore economico aggiudicatario.
La controversia riguardava una procedura aperta da aggiudicarsi mediante il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, nell’ambito della quale la ricorrente, seconda classificata, contestava, tra l’altro, la mancata attivazione del procedimento di verifica dell’anomalia nei confronti dell’offerta presentata da un diverso concorrente, collocatosi al quinto posto della graduatoria.
Secondo la prospettazione della ricorrente, infatti, l’offerta di tale operatore non sarebbe stata economicamente sostenibile, al punto da non consentire neppure la copertura dei costi minimi del servizio, con conseguente necessità per la Stazione Appaltante di sottoporla alla verifica prevista dall’art. 110 del Codice.
L’interesse della ricorrente alla verifica di un’offerta collocata in posizione deteriore derivava, in particolare, dal meccanismo di attribuzione del punteggio economico previsto dal disciplinare, parametrato al rapporto tra il ribasso offerto dal singolo concorrente e il ribasso massimo (c.d. metodo aggregativo – compensatore). Secondo la prospettazione della ricorrente, l’eventuale esclusione dell’offerta recante il maggiore ribasso avrebbe dovuto comportare la rideterminazione dei punteggi economici, con possibile incidenza sulla graduatoria finale.
La ricorrente sosteneva, pertanto, che l’omessa verifica della sostenibilità di tale offerta avesse alterato l’intera valutazione delle offerte e, conseguentemente, il risultato della procedura.
Il T.A.R. ha ritenuto infondata tale censura.
Il Collegio, dopo aver richiamato il disposto dell’art. 110, comma 1, del Codice e la corrispondente previsione della lex specialis – la quale non era stata oggetto di impugnazione – ha rilevato come entrambe le disposizioni individuassero nella migliore offerta quella da sottoporre all’eventuale verifica dell’anomalia.
Da tale premessa il T.A.R. ha concluso che “sia l’attuale quadro normativo sia la lex specialis di gara prevedono che la valutazione di anomalia deve essere effettuata solo nei confronti della prima classificata”.
La verifica dell’anomalia e il principio del risultato.
Particolarmente significativo è il successivo richiamo operato dal T.A.R. Piemonte al principio del risultato, codificato dall’art. 1 del Codice.
Secondo il Collegio, l’impostazione sopra descritta risulta pienamente compatibile con la struttura del vigente Codice dei contratti pubblici, posto che l’estensione della verifica a tutte le offerte che presentino possibili elementi di anomalia rischierebbe di aggravare ingiustificatamente il procedimento senza risultare funzionale all’individuazione dell’operatore concretamente destinato all’esecuzione del contratto.
La verifica dell’anomalia è, infatti, finalizzata a tutelare l’interesse pubblico alla selezione di un contraente affidabile e capace di eseguire correttamente le prestazioni oggetto dell’affidamento e non costituisce uno strumento volto, in via generale, ad accertare la sostenibilità economica delle offerte di tutti gli operatori partecipanti alla procedura.
Richiamando anche la pronuncia del Consiglio di Stato, Sez. III, 20.10.2025 n. 8092, il T.A.R. ha evidenziato come la verifica sia funzionale all’effettiva scelta del miglior contraente ai fini dell’esecuzione dell’appalto.
In tale prospettiva, secondo la Sentenza n. 1920/2026, sarebbe “illogico estendere la valutazione di anomalia a ogni offerta”, in quanto una simile operazione rischierebbe di aggravare ingiustificatamente il procedimento, mentre la verifica deve concentrarsi sull’operatore economico concretamente destinato all’esecuzione del contratto.
L’affermazione deve, naturalmente, essere letta in termini dinamici: qualora la migliore offerta venga esclusa dalla procedura, l’offerta che, per effetto dello scorrimento della graduatoria, divenga a sua volta quella concretamente candidata all’aggiudicazione potrà essere sottoposta alla verifica di cui all’art. 110, ove ne ricorrano i relativi presupposti.
Il rapporto tra il primo e il secondo comma dell’art. 110.
La Sentenza del T.A.R. Piemonte affronta anche un ulteriore profilo di interesse: il rapporto tra il primo e il secondo comma dell’art. 110.
Quest’ultimo stabilisce che “in presenza di un’offerta che appaia anormalmente bassa le stazioni appaltanti richiedono per iscritto all’operatore economico le spiegazioni sul prezzo o sui costi proposti, assegnando a tal fine un termine non superiore a quindici giorni”.
Secondo il T.A.R., tale previsione non può essere interpretata autonomamente rispetto al comma 1, nel senso di attribuire alla Stazione Appaltante un potere generalizzato di sottoporre a verifica qualsiasi offerta che appaia anormalmente bassa, indipendentemente dalla relativa posizione nell’ambito della procedura.
Il comma 2 costituisce, piuttosto, una regola operativa relativa allo svolgimento del sub-procedimento, disciplinando le modalità attraverso le quali la Stazione Appaltante deve instaurare il contraddittorio con l’operatore economico una volta individuata l’offerta da sottoporre a verifica.
Da tale ricostruzione deriva anche un rilevante corollario processuale.
Una volta accertato che la Stazione Appaltante non era tenuta ad avviare la verifica nei confronti dell’offerta del concorrente collocato non al primo posto, il T.A.R. ha dichiarato inammissibili le ulteriori censure dirette a dimostrare nel merito l’asserita incongruità di tale offerta in quanto aventi ad oggetto poteri amministrativi non ancora esercitati.
Il Giudice Amministrativo non può, pertanto, sostituirsi alla Stazione Appaltante nell’esercizio di una valutazione tecnico-discrezionale che quest’ultima non era tenuta a compiere nei confronti di quell’offerta nella fase considerata.
La verifica deve riguardare l’offerta nel suo complesso.
Parallelamente alla progressiva delimitazione delle offerte da sottoporre al sub-procedimento, la giurisprudenza più recente ha fornito ulteriori indicazioni anche con riferimento all’oggetto della verifica.
Sul punto è intervenuto il Consiglio di Stato, Sez. IV, con la Sentenza del 22.05.2026 n. 4156, il quale ha chiarito che il giudizio previsto dall’art. 110 deve riguardare l’offerta nel suo complesso e non può essere circoscritto ai soli elementi espressamente individuati dalla lex specialis ai fini dell’eventuale verifica.
In particolare, il Consiglio di Stato ha osservato che, qualora l’offerta presenti elementi aggiuntivi rispetto a quelli formalmente richiesti o indicati nel bando, quali ulteriori prestazioni o elementi migliorativi suscettibili di determinare costi a carico dell’operatore, il giudizio di anomalia deve necessariamente estendersi anche a tali componenti, poiché diversamente la valutazione risulterebbe incompleta rispetto all’effettiva affidabilità economica dell’offerta.
Le due linee interpretative risultano, dunque, complementari.
Da un lato, la verifica disciplinata dall’art. 110 deve concentrarsi sulla migliore offerta concretamente destinata all’aggiudicazione; dall’altro lato, una volta instaurato il sub-procedimento, l’esame deve essere globale e sostanziale, prendendo in considerazione tutti gli elementi suscettibili di incidere sulla sostenibilità economica dell’offerta.
Si conferma, pertanto, l’orientamento già esaminato nel precedente contributo, secondo cui il giudizio di anomalia non è diretto alla ricerca atomistica di singole inesattezze bensì alla verifica dell’attendibilità e dell’affidabilità dell’offerta considerata nel suo complesso.
Il termine per le giustificazioni e l’evoluzione della giurisprudenza sul contraddittorio.
Un ulteriore sviluppo giurisprudenziale intervenuto successivamente al precedente contributo riguarda le modalità di svolgimento del contraddittorio previsto dall’art. 110.
Come già evidenziato nel precedente articolo, il Consiglio di Stato, Sez. V, con la Sentenza del 13.08.2024 n. 7114, valorizzando le differenze rispetto alla disciplina previgente, aveva posto particolare attenzione alle esigenze di concentrazione e celerità del sub-procedimento, rilevando come il nuovo Codice preveda l’assegnazione all’operatore economico di un termine non superiore a quindici giorni per la presentazione delle spiegazioni.
La portata di tale orientamento è stata successivamente precisata dal Consiglio di Stato, Sez. V, 10.06.2026 n. 4666.
In particolare, i Giudici di Palazzo Spada hanno chiarito che il termine massimo di quindici giorni previsto dall’art. 110, comma 2, non ha natura perentoria, non essendo qualificato come tale dalla norma e non essendo prevista alcuna conseguenza espulsiva o decadenziale in caso di relativo superamento.
Il termine presenta, dunque, natura ordinatoria ed acceleratoria e la Stazione Appaltante conserva un margine di discrezionalità nella conduzione del sub-procedimento, potendo consentire una proroga o richiedere ulteriori chiarimenti qualora risulti funzionale ad una completa valutazione della congruità dell’offerta.
La medesima impostazione è stata successivamente ribadita dal Consiglio di Stato, Sez. V, 10.08.2026 n. 6457, che ha nuovamente escluso la natura perentoria del termine e ha riconosciuto alla Stazione Appaltante la possibilità di articolare l’istruttoria mediante ulteriori richieste o interlocuzioni con l’operatore economico, purché ciò avvenga nel rispetto dei principi che regolano la procedura di gara.
Le più recenti pronunce consentono, dunque, di precisare il principio espresso dalla precedente giurisprudenza: l’esigenza di celerità sottesa all’art. 110 non esclude la possibilità di ulteriori interlocuzioni istruttorie qualora necessarie per accertare in maniera effettiva la sostenibilità dell’offerta.
Il principio del risultato non deve, infatti, essere inteso esclusivamente in termini di rapidità della procedura, dovendo la tempestività dell’affidamento essere contemperata con l’esigenza di individuare un’offerta effettivamente affidabile e sostenibile.
Conclusioni.
Le pronunce intervenute successivamente al precedente contributo consentono di precisare ulteriormente i caratteri del sub-procedimento di verifica dell’anomalia.
In particolare, la giurisprudenza amministrativa ha progressivamente chiarito che la verifica deve concentrarsi sulla migliore offerta che appaia anormalmente bassa, ossia sull’offerta dell’operatore che, allo stato della procedura, risulti primo in graduatoria, senza che sussista un obbligo generalizzato di sottoporre al medesimo controllo tutte le offerte che presentino eventuali profili di anomalia.
In tale quadro, si inserisce la Sentenza del T.A.R. Piemonte, Sez. I, n. 1920/2026, che ha escluso la necessità di estendere la verifica ad un’offerta collocata in posizione deteriore della graduatoria, valorizzando non soltanto il dato letterale dell’art. 110 e della lex specialis ma anche il principio del risultato e l’esigenza di evitare un ingiustificato aggravamento della procedura.
La conclusione non determina, naturalmente, una sottrazione definitiva delle offerte successive alla possibile verifica: qualora la migliore offerta venga esclusa e si proceda allo scorrimento della graduatoria, l’offerta successivamente individuata come migliore potrà essere a sua volta sottoposta al giudizio previsto dall’art. 110, ove ne ricorrano i presupposti.
Al contempo, una volta instaurato il sub-procedimento, la valutazione deve avere carattere globale e sostanziale, dovendo investire tutti gli elementi dell’offerta suscettibili di incidere sulla relativa sostenibilità economica.
Le più recenti pronunce hanno, infine, chiarito come le esigenze acceleratorie poste alla base della disciplina non comportino una rigida cristallizzazione del contraddittorio: il termine di quindici giorni previsto dall’art. 110, comma 2, ha natura ordinatoria e la Stazione Appaltante può, quando le circostanze del caso concreto lo richiedano, procedere ad ulteriori approfondimenti istruttori finalizzati alla compiuta verifica dell’affidabilità dell’offerta.
Pertanto, pare progressivamente delinearsi un sistema nel quale la verifica dell’anomalia risulta selettiva quanto alle offerte da sottoporre al controllo, globale quanto all’oggetto della valutazione e sostanziale quanto alle modalità di svolgimento del contraddittorio, nell’ottica di coniugare l’affidabilità dell’offerta destinata all’aggiudicazione con le esigenze di efficienza e tempestività della procedura.
Studio Legale DAL PIAZ
[1] Procedure di gara ed offerte anormalmente basse: profili normativi ed orientamenti giurisprudenziali.
