Alcune recenti sentenze hanno analizzato il procedimento di valutazione di impatto ambientale (sia di competenza statale sia di competenza regionale) concernente la realizzazione di impianti di produzione di energia rinnovabili, giungendo ad esiti interpretativi di grande rilievo in considerazione della diffusività che hanno assunto sul territorio nazionale tali impianti.
I. Il procedimento di VIA di competenza statale
La Sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, 04.02.2025, n. 867 si è soffermata sul rilievo da attribuire al parere negativo della Soprintendenza nell’ambito del procedimento di valutazione di impatto ambientale.
Nel caso in esame costituiva oggetto di impugnazione il giudizio negativo di compatibilità ambientale espresso dal Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica di concerto con il Ministero della Cultura per un progetto di impianto agro-fotovoltaico.
L’istanza per l’avvio del procedimento di VIA, ai sensi dell’art. 23 del D.Lgs. n. 152/2006 (“Codice ambiente”), era stata dapprima oggetto di un giudizio favorevole di compatibilità ambientale del progetto da parte della Commissione tecnica del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica. In seguito, la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio e la Soprintendenza Speciale-PNRR comunicavano il proprio parere negativo circa la compatibilità del progetto con le esigenze di protezione dei beni culturali sui quali esso era destinato ad incidere.
Il TAR accoglieva in primo grado il ricorso proposto dalla società proponente il progetto sulla base di tre rationes decidendi: I) la tardività del parere negativo della Soprintendenza competente e l’avvenuta formazione del silenzio sulla compatibilità paesaggistica ai sensi dell’art. 17 bis della Legge n. 241/1990; II) il mancato deferimento della questione al Consiglio dei Ministri per la composizione del contrasto fra il Ministero della Cultura e il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica; III) la mancata comunicazione del preavviso di rigetto ex art. 10-bis Legge n. 241/1990.
Sull’appello proposto dai Ministeri il Consiglio di Stato svolge alcune interessanti considerazioni sul procedimento di VIA nazionale.
Invero, l’ipotesi dell’inerzia della Soprintendenza nel rilascio del parere di sua competenza costituisce un’ipotesi disciplinata, in via generale, dall’articolo 25, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006 secondo cui nel procedimento di VIA anche in caso di “parere negativo” o “elementi di dissenso sul progetto” è attribuito all’amministrazione competente il potere-dovere di valutare l’impatto dell’opera, senza che si debba attendere il titolare del potere sostitutivo (ai sensi dell’art. 2 L. n. 241/1990).
Nel giudizio in esame, i Ministeri appellanti deducevano inoltre la violazione dell’art. 26 del D.Lgs. n. 42/2004 evidenziando che, nell’ambito del procedimento di VIA, se il Ministero della Cultura si pronuncia negativamente, il procedimento di valutazione di impatto ambientale si conclude negativamente. Senza l’obbligo, dunque, di deferire la questione al Consiglio dei Ministri in sede di risoluzione dei conflitti.
Ciononostante, attraverso un’interpretazione sistematica delle disposizioni contenute nel Codice dei beni culturali (avvalorata da un precedente giurisprudenziale conforme, cfr. Sentenza della Sezione n. 28 marzo 2024 n. 2930) il Consiglio di Stato ha evidenziato come l’eventuale parere negativo della Soprintendenza in merito all’aspetto paesaggistico dell’intervento soggiaccia alle specifiche norme che regolano i lavori della Conferenza medesima, costituendo non già l’espressione di un potere di veto bensì un “dissenso” qualificato che in base alla disciplina recata dagli articoli 14-ter e 14-quinquies della L. n. 241 del 1990 forma unicamente oggetto della valutazione ponderale delle posizioni prevalenti espresse dalle Amministrazioni partecipanti, tramite i rispettivi rappresentanti, preordinata all’adozione della determinazione conclusiva. La medesima interpretazione è avvalorata dalla giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (Cass. Civ., Sez. Unite, Ordinanza 14 aprile 2023 n. 10054), secondo cui “il complessivo quadro normativo conduce a ritenere che anche il parere negativo del MIBAC, pur se espresso D.Lgs. n. 42 del 2004, ex art. 26, comma 2 cit., in quanto confluente nell’ambito procedurale della conferenza di servizi, debba ritenersi superabile o, comunque, non direttamente ostativo, non precludendo, di per sé, il successivo sviluppo del procedimento“.
In considerazione del quadro normativo di riferimento, il Consiglio di Stato ha ritenuto che la conclusione negativa motivata puramente e semplicemente sul diniego del Ministero della Cultura risulti illegittima, dovendosi ritenere che anche il parere negativo del MIBAC sia superabile o comunque non direttamente ostativo.
I.I. L’ordine di trattazione dei progetti prioritari ai sensi dell’art. 8, comma 1-ter, D.Lgs. 152/2006
L’evoluzione giurisprudenziale della disciplina sulla Valutazione di Impatto Ambientale degli impianti di energia rinnovabili di competenza statale deve tenere conto altresì delle novità apportate dalla previsione di una disciplina specifica e accelerata per i progetti compresi nel Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), di quelli finanziati a valere sul fondo complementare nonché dei progetti attuativi del Piano nazionale integrato per l’energia e il clima, di competenza della Commissione tecnica PNRR-PNIEC (art. 8, comma 2-bis, del D.Lgs. n. 152/2006).
In un’interessante Sentenza (Sez. I, 17.01.2025 n. 25) il TAR Emilia-Romagna (Bologna) è stato chiamato a pronunciarsi sul ricorso proposto da una società specializzata nella realizzazione di impianti fotovoltaici per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dal MASE sull’istanza volta al rilascio del provvedimento di Valutazione di Impatto Ambientale di un impianto fotovoltaico (ricompreso tra le “Opere, impianti e infrastrutture necessarie al raggiungimento degli obiettivi fissati dal Piano Nazionale Integrato Energia e Clima (PNIEC)”, di cui Allegato I-bis alla Parte seconda del D.Lgs. n. 152 del 2006). Nel caso di specie, la ricorrente lamentava come il termine di conclusione del procedimento dovesse ritenersi inutilmente decorso, sia riguardo all’adozione dello schema di provvedimento di VIA da parte della Commissione tecnica PNRR-PNIEC sia con riguardo al provvedimento di VIA da parte del MASE.
Nell’accertare i presupposti per l’effettiva formazione del silenzio inadempimento alla stregua della scansione procedimentale di cui all’art. 25 del D.Lgs. n. 152/2006, il TAR ha analizzato l’incidenza del nuovo comma 1-ter dell’art. 8 del D.Lgs. n. 152/2006 (inserito dall’art. 1 del D.L. n. 153 del 2024), che disciplina l’ordine di priorità da seguire, nell’esame dei progetti, sul rispetto dei termini dei procedimenti di valutazione ambientale.
Sulla base di plurimi argomenti di ordine interpretativo-letterale, logico-sistematico, finalistico, storico-contestuale, il Collegio giunge a sostenere che la nuova disposizione di cui al nuovo comma 1-ter abbia inciso sui termini di esame dei progetti non prioritari, nel senso di aver autorizzato (in ragione del rispetto del nuovo ordine di priorità) la deroga ai termini ordinari della VIA proprio per fare fronte alle migliaia di progetti presentati.
Ciononostante, a fronte di tale complessa ricostruzione normativa, il TAR aderisce ad un’interpretazione giurisprudenziale più tutelante sotto il profilo dell’affidamento del privato e della certezza dei rapporti giuridici, ritenendo comunque necessaria la previsione di un termine di conclusione del procedimento autorizzatorio, desumibile dal sistema e dalla Legge 241/1990, anche per i procedimenti “minori” (non prioritari e non PNRR) che, diversamente, rischierebbero di rimanere del tutto privi di un termine finale di conclusione.
Pertanto, il Collegio, in considerazione, da un lato, dell’orientamento maggioritario formatosi nella giurisprudenza amministrativa e, dall’altro lato, dei dubbi di completezza, di razionalità e di conformità alla Costituzione di un’interpretazione che lasci senza termine conclusivo alcuno le procedure dei progetti “minori”, si è conclusivamente adeguato all’orientamento prevalente ritenendo comunque non derogati i termini perentori di cui all’art. 25 del “Codice ambiente”.
Di conseguenza, il TAR ha dichiarato l’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione e ha accertato l’obbligo, per quest’ultima, di provvedere al rilascio del provvedimento conclusivo della VIA.
II. Il procedimento di VIA di competenza regionale
Con la recente Sentenza del 14.01.2025 n. 57, il TAR per la Calabria (Catanzaro) ha annullato la determinazione conclusiva del procedimento di P.A.U.R. (Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale) ai sensi dell’art. 27-bis del D.Lgs. n. 152/2006 relativo ad un progetto di parco eolico.
In particolare, la società ricorrente lamentava l’illegittimità del parere negativo reso dal Settore Infrastrutture Energetiche, Fonti rinnovabili e non rinnovabili per tardività della richiesta di integrazione documentale ivi contenuta.
Sul punto il Collegio ha tuttavia richiamato quanto a più riprese osservato dalla giurisprudenza amministrativa con specifico riferimento al procedimento di P.A.U.R., chiarendo che «il principio generale secondo cui l’inosservanza dei termini procedimentali, ancorché qualificati come perentori, non comporta la decadenza dal potere di provvedere in capo all’Autorità competente, né determina l’illegittimità del provvedimento finale che si sia attenuto ai pareri endoprocedimentali tardivamente resi dagli Enti partecipanti, ponendoli a fondamento delle proprie valutazioni. Dalla violazione della tempistica procedimentale, infatti, discende unicamente la facoltà per il privato di attivare gli strumenti di tutela normativamente previsti avverso il comportamento inerte della P.A., ovvero di agire per il risarcimento del danno eventualmente prodottosi in conseguenza del ritardo» (TAR Puglia, Bari, Sez. I, nn. 674/2019, 1202/2018 e 435/2019).
Ne consegue che la richiesta documentale trasmessa oltre il termine se, da un lato, può eventualmente essere valutata ai fini della responsabilità risarcitoria della P.A., non inficia, tuttavia, la legittimità dell’iter procedurale del P.A.U.R. e, quindi, della statuizione finale assunta dal settore procedente.
Nell’esaminare le censure proposte dalla ricorrente, il TAR si sofferma, inoltre, sul modulo procedimentale di cui al combinato disposto degli artt. 27 bis del D.Lgs. 152/2006 e 14-ter L. 241/1990, atteso che nella fattispecie il parere del Settore Infrastrutture Energetiche, Fonti rinnovabili e non rinnovabili era stato reso fuori dalla conferenza di servizi, sicché l’amministrazione procedente avrebbe dovuto considerarlo acquisito stante la mancata partecipazione del rappresentante alle riunioni.
In relazione a tale aspetto, il Collegio evidenzia che l’acquisizione, al di fuori della conferenza di servizi, di taluni pareri non può considerarsi violativa delle disposizioni in tema di conferenza di servizi contenute nella Legge n. 241/1990 considerato che, come rilevato da costante giurisprudenza amministrativa (cfr. TAR Bari, Sez. I, 26 agosto 2013 n. 1247; TAR Puglia, Lecce, Sez. I, 10 maggio 2012 n. 827; TAR Puglia, Lecce, Sez. I, 10 ottobre 2012 n. 1657) deve ritenersi ammissibile la trasmissione di note scritte alla conferenza di servizi quando sia comunque rispettato il principio del contraddittorio.
Secondo la giurisprudenza menzionata dal Collegio, non può considerarsi “tamquam non esset” una manifestazione di dissenso espressa in forma irrituale (e cioè fuori dalla sede conferenziale) da parte di un’autorità preposta alla tutela di un interesse sensibile (come è, ad esempio, quello al paesaggio). In tale caso, la Regione non può omettere di dare rilievo a tale dissenso espresso rilasciando (illegittimamente) l’autorizzazione unica.
Nel merito, il Giudice amministrativo si è soffermato sul valore da assegnare, in seno al procedimento di P.A.U.R., al parere reso dalle amministrazioni portatrici di interessi sensibili che è mutato nel tempo, anche in considerazione del rinnovato favor riconosciuto a livello europeo verso forme di produzione di energie innovabili.
Invero, è stato sottolineato come, secondo la giurisprudenza più recente, il parere negativo opposto da una delle amministrazioni partecipanti, ancorché tenuta a manifestare un parere vincolante, non può produrre l’effetto di impedire la prosecuzione del procedimento, svolgendo semplicemente la funzione di rappresentazione degli interessi di cui detta amministrazione è portatrice, comunque rimessi alla valutazione discrezionale finale dell’autorità decidente, la quale rimane libera di recepire o meno quanto osservato nel parere.
Con specifico riferimento al valore da assegnare al parere della Soprintendenza nei procedimenti di autorizzazione di impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili su aree idonee, è stato richiamato l’art. 22 del D.Lgs. n. 199/2021 in base al quale l’autorità competente in materia paesaggistica si esprime con parere obbligatorio non vincolante.
Pertanto, è stato applicato il principio di diritto secondo cui “il contestato parere negativo della Soprintendenza non può essere qualificato di tipo vincolante e pertanto non risulta ostativo al rilascio della VIA e dell’autorizzazione ex art. 12 D.Lg.vo n. 387/2003, anche se consente alla stessa Soprintendenza di esprimere nell’ambito della Conferenza di servizi la propria valutazione sulla compatibilità dell’impianto in questione con i suindicati valori archeologici e/o paesaggistici, che, se negativa, può essere disattesa dal provvedimento regionale, conclusivo del procedimento, con adeguata e congrua motivazione” (TAR Basilicata, Sez. I, n. 11/2021).
Sulla base del quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento, il TAR Calabria (Catanzaro) ha dunque annullato la determinazione conclusiva del procedimento di P.A.U.R. unitamente agli ulteriori provvedimenti impugnati dalla ricorrente.
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Le pronunce analizzate dimostrano un’evoluzione giurisprudenziale (oltre che normativa) in atto che interessa il procedimento di VIA degli impianti di energia rinnovabili.
In particolare, è interessante constatare come la giurisprudenza sia sempre più orientata nella direzione di circoscrivere la portata dei pareri negativi espressi dalle amministrazioni, sia pur portatrici di interessi sensibili, all’interno del procedimento di valutazione di impatto ambientale, sottolineando (per contro) la discrezionalità che caratterizza la decisione finale dell’autorità decidente. In questa logica, la VIA di un impianto a fonte rinnovabile può essere rilasciata anche a fronte del parere negativo della Soprintendenza (il cui “potere di veto” è stato generalmente considerato tra i maggiori ostacoli per la diffusione degli impianti di energia rinnovabili in Italia), ove il provvedimento finale di VIA risulti adeguatamente motivato.
Al tempo stesso, l’analisi delle più recenti novità normative conduce a soffermarsi attentamente sulle accelerazioni impresse alla disciplina della VIA per i progetti ritenuti prioritari e strategici per il Paese, cui consegue, sul piano procedimentale, la possibilità per l’autorità decidente di adottare il provvedimento finale anche a fronte dell’inerzia delle amministrazioni competenti a rilasciare i pareri e, sul piano processuale, una particolare attenzione da riservare alla disciplina dei termini perentori del procedimento di VIA ed alla possibilità di esperire il rito del silenzio per l’accertamento dell’inerzia dell’amministrazione.
Studio Legale DAL PIAZ
