In una recente Sentenza il Consiglio di Stato ha chiarito gli elementi qualificanti un intervento di ristrutturazione edilizia “ripristinatoria”, che consentono la distinzione rispetto ad un intervento di nuova costruzione, alla luce delle modifiche apportate al Testo Unico Edilizia dal D.L. n. 69/2013.
Il caso.
La vicenda giudiziaria trae origine dal ricorso promosso avverso un provvedimento adottato da un Comune, il quale aveva negato il rilascio di un permesso di costruire per lavori di risanamento conservativo, abbattimento di barriere architettoniche e recupero funzionale di un immobile.
In particolare, tra gli altri motivi ostativi, l’Amministrazione comunale aveva rilevato che l’intervento oggetto del titolo abilitativo richiesto non rientrava nella nozione di ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d) del D.P.R. n. 380/2001, come modificato dall’art. 30, comma 1, lett. a) del D.L. n. 69/2013 (convertito con modificazioni dalla L. n. 98/2013), bensì in quello di nuova costruzione in considerazione della mancanza degli elementi da ricostruire alla data di entrata in vigore della novella normativa.
Contro il predetto provvedimento è insorta la proprietaria del manufatto, contestando in particolar modo la qualificazione dell’intervento edilizio operata dal Comune: all’esito del giudizio di primo grado, tuttavia, il TAR adito ha respinto il ricorso ritenendo, al pari dell’Amministrazione comunale, che l’intervento in questione non potesse essere qualificato come “ristrutturazione edilizia” in quanto eseguito su un manufatto perito prima dell’entrata in vigore della nuova definizione.
Dunque, la proprietaria ha promosso il giudizio di appello innanzi al Consiglio di Stato, censurando la statuizione di primo grado e contestando nuovamente la ricomprensione dell’intervento proposto nel novero della “nuova costruzione”.
La definizione normativa di “ristrutturazione edilizia”.
Prima di esaminare nel dettaglio la soluzione proposta dal Consiglio di Stato è necessario richiamare la definizione degli interventi di “ristrutturazione edilizia”, modificata a seguito della disciplina del 2013.
Nello specifico, l’art. 3, comma 1, lett. d) del Testo Unico Edilizia (TUE), nella sua formulazione vigente fino al 20.08.2013, qualificava come “”interventi di ristrutturazione edilizia”, gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica”.
Il D.L. n. 69/2013, convertito con modificazioni dalla L. n. 98/2013, ha modificato la citata disposizione del TUE ricomprendendo tra gli interventi in questione, per quanto d’interesse, anche quelli “volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza”.
In merito a tale innovazione parte della giurisprudenza ha fornito un’interpretazione “restrittiva”, adottata anche dal TAR che ha deciso il giudizio di primo grado nel caso in esame, per cui il modificato art. 3, comma 1, lett. d) del TUE sarebbe applicabile solo agli immobili periti o demoliti dopo l’entrata in vigore della L. n. 98/2013.
Secondo tale orientamento l’art. 30 del D.L. n. 69/2013 (che ha modificato la citata disposizione del TUE), essendo una norma irretroattiva, sarebbe applicabile solo pro futuro “se in ed in quanto i fatti presupposti si siano inverati, tutti, nel vigore delle nuove disposizioni. Di conseguenza, deve ritenersi che solo in relazione ad edifici crollati o demoliti in epoca successiva alla entrata in vigore della legge n. 98/2013, di conversione del D.L. n. 69/2013, sarebbe possibile che ne sia assentita la ricostruzione (non contestuale) come ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d) del D.P.R. n. 380/2001, come modificato dall’art. 30, comma 1, lett. a) del D.L. n. 69/2013” (Consiglio di Stato, Sez. V, Sent. n. 616/2023).
La Sentenza: Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 2857/2025.
Nell’esaminare la questione il Consiglio di Stato ha dapprima smentito il precitato orientamento giurisprudenziale, rilevando che la “nuova” previsione normativa non si applica necessariamente agli edifici crollati o demoliti in epoca successiva alla sua entrata in vigore della novella del 2013.
Sul punto, infatti, il Collegio ha richiamato il principio interpretativo delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione[1] , per il quale la “retroattività normativa, infatti, è da apprezzarsi come sussistente allorquando una disposizione di legge introduca, sulla base di una nuova qualificazione giuridica di fatti e rapporti già assoggettati all’imperio di una legge precedente, una nuova disciplina degli effetti che si sono già esauriti sotto la legge precedente, ovvero una nuova disciplina di tutti gli effetti di un rapporto posto in essere prima dell’entrata in vigore della nuova norma, senza distinzione tra effetti verificatisi anteriormente o posteriormente alla nuova disposizione, pur essendo possibile separare ontologicamente gli uni dagli altri e non sussistendo tra i medesimi un rapporto di inerenza o dipendenza. Non è dato, invece, ravvisare la retroattività di una norma allorché essa disciplini status, situazioni e rapporti che, pur costituendo lato sensu effetti di un pregresso fatto generatore (previsti e considerati nel quadro di una diversa normazione), siano distinti ontologicamente e funzionalmente (indipendentemente dal loro collegamento con detto fatto generatore), in quanto suscettibili di una nuova regolamentazione mediante l’esercizio di poteri e facoltà non consumati sotto la precedente disciplina”.
Tuttavia, la norma del 2013 è intervenuta sulla qualificazione dell’intervento edilizio di ristrutturazione edilizia, applicabile a tutte le condotte, facoltà e poteri che non si sono ancora consumati integralmente sotto la precedente disciplina: pertanto, la modificata previsione del TUE si applica agli edifici crollati o demoliti indifferente prima o dopo la data di entrata in vigore della novella purché, nel secondo caso, vengano posti in essere gli interventi ricostruttivi volti al ripristino di edifici, o di parti di essi, e sia possibile accertarne la preesistente consistenza.
Secondo il Consiglio di Stato, dunque, la ristrutturazione edilizia riguarda tutti gli interventi finalizzati alla trasformazione edilizia mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e, tra questi interventi, si annoverano anche quelli ripristinatori mediante ricostruzione, essendo irrilevante la circostanza per cui l’edificio non sia ancora crollato al momento della entrata in vigore della precitata norma, come conferma l’utilizzo dall’avverbio “eventualmente”, ed assumendo invece importanza il fatto che l’intervento ripristinatorio dell’edificio avvenga dopo l’entrata in vigore della norma.
In sostanza, secondo l’interpretazione giurisprudenziale in esame, ai fini dell’applicabilità del “nuovo” art. 3, comma 1, lett. d) del TUE è rilevante solo che l’intervento ripristinatorio venga posto in essere dopo l’entrata in vigore della modifica normativa del 2013, anche se l’immobile è perito o è stato demolito prima.
Inoltre, quanto all’errata qualificazione dell’intervento proposto come “nuova costruzione” invece che come “ristrutturazione edilizia”, operata nella fattispecie dal Comune e confermata dal TAR, il Consiglio di Stato ha rilevato che l’elemento differenziante le due tipologie di interventi consiste nella preesistenza del manufatto e nella possibilità di pervenire ad un organismo in tutto o in parte diverso dal preesistente.
Invero, nella statuizione in commento, il Collegio ha precisato che “L’essenza della nozione di ristrutturazione edilizia è che l’intervento deve agire sull’edificio preesistente al fine di dare continuità all’immobile pregresso, crollato o demolito. In altre parole la ristrutturazione edilizia non può mai prescindere dall’obiettivo di recupero del singolo immobile che ne costituisce oggetto. Anche la giurisprudenza amministrativa, nel definire il concetto di ristrutturazione edilizia, ha costantemente ribadito che gli interventi descritti dall’art. 3, lettera d) devono iscriversi pur sempre in un’attività di recupero sul patrimonio edilizio “esistente”, il cui limite è segnato appunto dalla preesistenza di un manufatto da ristrutturare o risanare, ossia di un “organismo edilizio dotato di mura perimetrali, strutture orizzontali e copertura“ (Cons. Stato, Sez. II, 15 dicembre 2020, n. 8035). La finalità “conservativa” sottesa al concetto di ristrutturazione postula, pertanto, la possibilità di individuazione del manufatto preesistente come identità strutturale, già presente nella realtà materiale quale specifica entità urbanistico- edilizia esistente nella attualità. Deve, cioè, trattarsi di un manufatto che, a prescindere dalla circostanza che sia abitato o abitabile, possa essere comunque individuato nei suoi connotati essenziali, come identità strutturale, in relazione anche alla sua destinazione (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 24 ottobre 2020, n. 6455). Solo nella nuova costruzione vi è, quindi, un quid novi rappresentato da un manufatto dapprima non esistente. Sempre di nuova costruzione e non di ristrutturazione si dovrà parlare qualora la ricostruzione di un intero fabbricato, diruto da lungo tempo e del quale residuavano, al momento della presentazione dell’istanza del privato, solo piccole frazioni dei muri, di per sé inidonee a definire l’esatta volumetria della preesistenza, in quanto l’effetto ricostruttivo così perseguito mira non a conservare o, se del caso, a consolidare un edificio comunque definito nelle sue dimensioni, né alla sua demolizione e fedele ricostruzione, bensì a realizzarne uno del tutto nuovo e diverso. In buona sostanza, il rilascio di un titolo edilizio per procedere alla ristrutturazione è subordinato alla possibilità di individuare, in maniera pressoché certa, l’esatta cubatura e sagoma d’ingombro del fabbricato su cui intervenire; solo se è chiara la base di partenza, è possibile discutere l’entità e la qualità delle modifiche apportabili (Cons. Stato, Sez. V, 3 aprile 2000, n. 1906)”.
Studio Legale DAL PIAZ
[1] Sentenza 28 gennaio 2021, n. 2061
