Con l’adozione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) le Amministrazioni Pubbliche hanno assunto il ruolo di protagoniste della ripresa economica per il raggiungimento di uno sviluppo duraturo e sostenibile finalizzato all’ammodernamento del Paese.
Le Amministrazioni quindi sono chiamate ad agire nella maniera più adeguata per il perseguimento degli obiettivi del Piano anche mediante la scelta dei modelli da utilizzare per l’attuazione degli interventi programmati.
Tra gli strumenti a disposizione degli Enti particolare rilevanza strategica riveste il Partenariato Pubblico Privato (PPP), che consente di realizzare forme di cooperazione tra le amministrazioni ed i privati, creando un punto di incontro tra le necessità del pubblico e l’expertise posseduta dagli operatori economici[1].
I vantaggi del Partenariato Pubblico Privato
Il PPP è definito dall’art. 3, comma 1, lett. eee), D. Lgs. n. 50/2016 quale contratto “a titolo oneroso stipulato per iscritto con il quale una o più stazioni appaltanti conferiscono a uno o più operatori economici per un periodo determinato in funzione della durata dell’ammortamento dell’investimento o delle modalità di finanziamento fissate, un complesso di attività consistenti nella realizzazione, trasformazione, manutenzione e gestione operativa di un’opera in cambio della sua disponibilità, o del suo sfruttamento economico, o della fornitura di un servizio connessa all’utilizzo dell’opera stessa, con assunzione di rischio secondo modalità individuate nel contratto, da parte dell’operatore [..]”.
In sintesi, il PPP consente ai privati di proporre alla Pubblica Amministrazione la realizzazione di infrastrutture di interesse pubblico, sostenendone i rischi ed il costo, a fronte della concessione del bene realizzato per un tempo congruo a garantire la sostenibilità economico-finanziaria dell’investimento.
La disciplina che regola l’istituto è rinvenibile agli artt. 180 ss. D. Lgs. n. 50/2016[2], ove il PPP viene delineato sia come strumento di sviluppo della collaborazione orizzontale tra cittadini e istituzioni[3], sia come risposta alla crescente esigenza di ridurre i costi a carico dello Stato e degli Enti locali per la realizzazione delle opere e l’erogazione dei servizi di interesse pubblico, senza tuttavia rinunciare a garantire alti standard di qualità, oltre che il rispetto dei principi dell’evidenza pubblica e di efficienza dell’azione amministrativa.
Tra i vantaggi per le Amministrazioni Pubbliche che ricorrono al PPP si evidenziano:
- l’ampliamento della possibilità di investire in progetti di interesse pubblico senza accollarsi per intero i relativi costi di realizzazione e dunque senza incidere sul bilancio pubblico (considerate le ridotte disponibilità economico-finanziarie di molti Enti);
- l’incremento dell’interesse degli operatori privati a partecipare alla realizzazione di opere pubbliche nel ruolo di “partner” degli Enti pubblici procedenti (anziché agire come semplici esecutori di opere già progettate), con la conseguente acquisizione di una più ampia possibilità di proporre progetti di opere innovative ed economicamente sostenibili;
- il trasferimento del rischio in capo all’operatore economico, ovvero, come chiarito dall’art. 180, comma 3, D.Lgs. n. 50/2016, l’allocazione al privato “oltre che del rischio di costruzione, anche del rischio di disponibilità o, nei casi di attività redditizia verso l’esterno, del rischio di domanda dei servizi resi, per il periodo di gestione dell’opera[4]”, secondo le modalità indicate nei relativi contratti;
- la più attenta osservanza del c.d. “equilibrio economico-finanziario”, inteso come la contemporanea presenza delle condizioni di convenienza economica (capacità del progetto di creare valore nell’arco dell’efficacia del contratto e di generare un livello di redditività adeguato per il capitale investito) e di sostenibilità finanziaria (capacità del progetto di generare flussi di cassa sufficienti a garantire il rimborso del finanziamento) quali “presupposto per la corretta allocazione dei rischi” (art. 180, comma 6, D. Lgs. n. 50/2016).
Proprio in considerazione di tali vantaggi e della notevole flessibilità che connota le possibili applicazioni dell’istituto, il PPP è stato fortemente promosso dal Legislatore nell’ordinamento giuridico anche al fine di incentivare in maniera crescente il ricorso al capitale privato per la realizzazione di opere di interesse pubblico, anche con parziale investimento degli Enti.
I vantaggi derivanti dall’applicazione del PPP nell’attuazione del PNRR
Le suesposte potenzialità del PPP possono essere ulteriormente valorizzate ricorrendo a tale istituto nell’ambito delle procedure di affidamento degli interventi programmati nel PNRR, consentendo invero alle amministrazioni di perseguire con maggiore efficienza gli obiettivi del Piano mediante la cooperazione con il privato.
Il ruolo dell’operatore economico che progetta, realizza e gestisce l’opera e che quindi porta il suo know how al servizio dell’Amministrazione si rivela innanzitutto prezioso con riferimento ai limiti temporali fissati per la realizzazione degli interventi: il ricorso al PPP può infatti consentire agli Enti di ridurre i tempi necessari per il completamento delle opere, potendo affidare interamente le predette fasi all’operatore privato.
Relativamente alle competenze tecniche e progettuali indispensabili per l’attuazione delle opere programmate, sono indubbi i vantaggi che l’Ente pubblico può acquisire dalla cooperazione con l’operatore economico privato, soggetto dotato di capacità imprenditoriali e che mette a disposizione del pubblico il proprio know how. Il possesso di tali competenze consente invero agli operatori di proporre progetti innovativi, dando alle Pubbliche Amministrazioni la possibilità di attuare interventi con valenza strategica, anche complessi ed innovativi, fruendo delle capacità dei privati.
Dal ricorso al PPP deriva altresì la “garanzia” di una più elevata qualità della progettazione, che diviene prioritaria per il finanziatore privato, successivamente chiamato a gestire l’opera.
Di rilievo per l’Amministrazione è anche il profilo dell’allocazione dei rischi tra la stessa ed il privato: come illustrato (cfr. nota 4), il PPP consente all’Ente di realizzare le opere di interesse pubblico senza assumere i relativi rischi finanziari e di mercato, posti direttamente a carico dell’operatore economico.
Sotto il profilo economico – finanziario delle operazioni, nell’ambito del PNRR è consentito agli Enti “combinare” i finanziamenti ottenuti con somme provenienti dai privati: invero, l’operatore economico nell’ambito del PPP può farsi carico dei costi per la realizzazione dell’intera opera o di parte di essa.
Tale (possibile) incremento delle risorse si traduce in una maggiore liquidità nelle “tasche” delle Amministrazioni, con la possibilità per le stesse di sfruttare in maniera ancor più vantaggiosa le risorse del PNRR, considerato che l’esigenza di reperire fonti di finanziamento esterne agli Enti locali è resa sempre più necessaria dall’incremento dei prezzi in conseguenza della guerra in Ucraina, nonché dalla difficoltà di reperimento delle materie prime.
Inoltre, il Piano Economico Finanziario (PEF) che l’operatore economico deve presentare all’Amministrazione, ai sensi dell’art. 183, comma 15, D. Lgs. n. 50/2016, garantisce la sostenibilità dell’equilibrio economico – finanziario dell’offerta e la remuneratività dell’operazione per il periodo di durata del rapporto pubblico – privato.
Dunque, l’istituto del PPP consente di valorizzare le capacità negoziali del soggetto pubblico, che dal tradizionale ruolo di acquirente di prestazioni diventa ora attore che interagisce con il privato per l’individuazione del modello più vantaggioso per il raggiungimento degli obiettivi del PNRR, ferma restando la pubblicità e la tutela della concorrenza nella scelta del partner privato garantita dal ricorso alle procedure ad evidenza pubblica, nel rispetto del D.Lgs. n. 50/2016.
Studio Legale DAL PIAZ
[1]LIn particolare si segnalano i bandi PNRR aventi ad oggetto: rigenerazione urbana e social housing, digitalizzazione, sanità, infrastrutture del trasporto urbano, efficientamento energetico, transizione ecologica, mobilità sostenibile, cultura ed istruzione, infrastrutture di ricerca scientifica universitaria, adeguamento sismico e attrezzature tecnologiche; detti interventi sono infatti difficilmente realizzabili tramite il solo investimento pubblico.
[2]In recepimento della Direttiva 2014/23/UE del 26.02.2014.
[3]In applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale di cui all’art. 118, comma 4, Cost..
[4]Si tratta del c.d. «rischio di costruzione» inteso come il rischio legato al ritardo nei tempi di consegna, al non rispetto degli standard di progetto, all’aumento dei costi, ad inconvenienti di tipo tecnico nell’opera ed al mancato completamento dell’opera; del «rischio di disponibilità», inteso come rischio legato all’incapacità del concessionario di erogare le prestazioni contrattuali pattuite, sia per volume che per standard di qualità previsti; del «rischio di domanda», ovvero del rischio legato ai diversi volumi di domanda del servizio che il concessionario deve soddisfare, ovvero il rischio legato alla mancanza di utenza e quindi di flussi di cassa.
