L’Autorità Nazionale Anticorruzione (“ANAC”) ha chiesto al Consiglio di Stato di esprimersi in merito alla disciplina delle incompatibilità successive alla cessazione di un incarico pubblico a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 3, comma 3-bis, D.lgs. n. 25/2025 (introdotto in sede di conversione della L. 69/2025), il quale ha ampliato i soggetti destinatari del limite previsto dall’art. 29-bis, comma 1, della L. n. 262/2025.
In particolare, è stato richiesto di esprimersi sul fenomeno del c.d. pantouflage (dal francese pantoufle – pantofola – che rappresenta metaforicamente un passaggio comodo e vantaggioso da un incarico pubblico ad uno privato), ovvero una specifica misura di incompatibilità successiva nel pubblico impiego prevista all’art. 53, comma 16-ter, D.Lgs. n. 165/2001, in seguito estesa dall’art. 3, comma 3-bis, D.L. n. 25/2025, prevista per evitare che il soggetto che abbia svolto mansioni presso una Pubblica Amministrazione possa utilizzare, successivamente alla cessazione dell’incarico, la posizione precedentemente ricoperta per conseguire vantaggi professionali in un incarico privato.
Quindi, ai dipendenti pubblici che, negli ultimi tre anni di servizio, hanno esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto di una Pubblica Amministrazione, è fatto divieto di svolgere successiva attività lavorativa o professionale, per 3 anni dalla cessazione del rapporto pubblico, presso soggetti privati che siano stati destinatari della loro attività o con cui abbiano avuto rapporti d’ufficio.
Tale istituto giuridico è stato introdotto per prevenire situazioni di conflitto di interessi o che possano compromettere l’imparzialità dell’azione amministrativa. A tal proposito, il regime speciale già previsto dall’art. 29 bis, comma 1, L. n. 262/2005, per tutti i dirigenti e i componenti della CONSOB, è stato ulteriormente esteso dall’art. 3, comma 3-bis. D.L. n. 25/2025 ai componenti degli organi collegiali, delle Pubbliche Amministrazioni e delle Autorità indipendenti, al ricorrere di determinate condizioni, ovvero nel caso in “assumano determinazioni obbligatorie destinate ad avere, direttamente o indirettamente, effetti nei confronti di soggetti privati determinati”.
Tale nuova disposizione ha sollevato diversi dubbi interpretativi posto che non risultava chiaro da quali atti o determinazioni scaturisse il divieto di pantouflage e quale Autorità competente potesse intervenire esercitando poteri di vigilanza e sanzione. Quindi, l’ANAC ha sottoposto al Consiglio di Stato una serie di quesiti sui quali la Prima Sezione si è pronunciata nel Parere del 22.06.2026 n. 1086.
Il pantouflage nell’attuale quadro normativo.
L’art. 53, comma 16-ter, D.lgs. n.165/2001 regola la disciplina generale delle incompatibilità successive secondo la quale, come detto, i dipendenti pubblici che negli ultimi tre anni di servizio hanno esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto della Pubblica Amministrazione non possono svolgere, nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto, attività lavorativa o professionale presso soggetti destinatari della loro attività presso la Pubblica Amministrazione stessa.
Nell’art. 3, comma 3-bis, D.L. n. 25/2025 è stato quindi stabilito che a tutti i componenti delle Pubbliche Amministrazioni e degli organi collegiali di cui all’art. 1, comma 1, D.lgs. n. 165/2001, e di tutte le Autorità indipendenti, si applica il regime previsto dal 29-bis L. n. 262/2005, introdotto dall’art. 22, comma 2, D.L. n. 90/2014 il quale dispone che: “I componenti degli organi di vertice e i dirigenti della Commissione nazionale per le società e la borsa, fino a un anno dalla cessazione dell’incarico, non possono intrattenere direttamente rapporti di collaborazione, di consulenza o di impiego con i soggetti regolati né con società controllate da questi ultimi. I contratti conclusi in violazione del presente comma sono nulli. (….).” In particolare, la disciplina è destinata a garantire una maggiore imparzialità dell’amministrazione evitando che l’esercizio di funzioni pubbliche possa determinare un vantaggio sfruttabile al termine di tale incarico.
I quesiti dell’ANAC.
- Nel primo quesito posto all’attenzione del Consiglio di Stato, l’ANAC ha chiesto di analizzare l’intenzione del legislatore laddove, nell’art. 3, comma 3 bis, D.L. n. 25/2025, sancisce l’applicabilità del regime di incompatibilità “ai componenti di tutti gli organi collegiali”, ossia se la disposizione si riferisca solo agli organi che svolgono funzioni di indirizzo oppure a qualsiasi organo collegiale indipendentemente dalla sua funzione. Nel medesimo quesito è stato inoltre richiesto se il nuovo regime normativo possa essere applicato anche agli organi monocratici.
- Nel secondo quesito è stato domandato se il divieto posto dalla normativa sia indirizzato solo ai provvedimenti diretti a singoli soggetti individuati, oppure se si estenda anche a provvedimenti di carattere generale o regolatorio riguardanti molteplici categorie di soggetti.
- L’Autorità ha chiesto, inoltre, di chiarire la portata del carattere “obbligatorio” delle determinazioni ovvero se questo si riferisca alla loro vincolatività decisionale oppure agli effetti che queste produrrebbero nei confronti dei destinatari.
- Infine, l’ultimo quesito sottoposto al Consiglio di Stato ha riguardato la questione relativa all’individuazione dell’organo competente ad esercitare i poteri di vigilanza e di sanzione, non essendo stato specificamente previsto né dall’art 3, comma 3-bis, L. n. 25/2025 né dall’art. 29-bis, comma 2, L. n. 262/2005.
Natura e funzione della nuova disciplina secondo il Consiglio di Stato.
La Prima Sezione del Consiglio di Stato ha ritenuto che la disposizione in esame appaia finalizzata a disciplinare non tanto la funzione svolta dal singolo organo, che sia di indirizzo politico o amministrativo o di controllo, quanto la concreta attività vietata, che può verificarsi nel caso di adozione concreta di determinazioni obbligatorie da parte dell’organo collegiale, con particolare riferimento all’adozione di decisioni idonee a produrre direttamente o indirettamente effetti nei confronti di specificati soggetti privati.
La nuova disciplina, osserva il Collegio, mira a neutralizzare il rischio che potrebbe verificarsi nel caso in cui, durante l’esercizio delle funzioni pubbliche, possano crearsi situazioni di vantaggio sfruttabili dal funzionario al momento della cessazione dell’incarico, prescindendo dalla consapevolezza del soggetto di precostituire tali vantaggi. Pertanto, secondo la Prima Sezione, con tale disposizione il legislatore ha inteso intervenire in via preventiva, introducendo la sanzione della nullità del contratto di lavoro con il soggetto privato stipulato dall’ex pubblico funzionario in violazione di tale divieto.
Inoltre, la norma è da considerarsi di natura di eccezionale e, pertanto, non suscettibile di interpretazione estensiva e di applicazione analogica in quanto comportante una chiara limitazione della libertà negoziale.
Proprio la natura eccezionale dell’art. 3, comma 3-bis, L. n. 25/2025, secondo il Collegio, impedisce quindi di estenderne la portata anche agli organi monocratici: non è pertanto applicabile in via analogica all’organo monocratico il divieto espresso con esclusivo riferimento agli organi collegiali. Sebbene i titolari di organi monocratici non siano destinatari di alcuna disciplina in materia di incompatibilità successiva, rimangono loro applicabili le disposizioni generali di cui all’art. 53, comma 16-ter, D,lgs. n.165/2001.
In merito al secondo quesito posto dall’ANAC, la Sezione ha escluso dall’ambito di applicazione della norma i regolamenti aventi carattere generale e astratto e gli atti amministrativi generali, i quali, quantunque diretti alla cura di interessi pubblici, non presentano destinatari determinati al momento della loro adozione. Ne consegue che la disposizione, secondo il Consiglio di Stato, trova applicazione soltanto quando l’atto del pubblico funzionario sia rivolto ad un soggetto privato determinato e sia idoneo a mettere in pericolo il bene giuridico tutelato.
Il Consiglio di Stato si è pronunciato anche sul carattere “obbligatorio” delle determinazioni assunte dagli organi collegiali, ritenendo che il carattere obbligatorio non sia riferito alla natura vincolata dell’espressione quanto piuttosto alla sua efficacia autoritativa nei confronti di soggetti privati che dovranno rispettare un determinato comportamento, incidendo pertanto nella loro sfera giuridica.
Circa l’individuazione dell’organo o dell’ente titolare del potere di vigilanza e di sanzione su tale materia, non espressamente stabilito dalla normativa citata, il Consiglio di Stato richiama la Sentenza della Sez. V n. 7411 in data 29.10.2019, nella quale era già stato affermato che tali funzioni devono essere attribuite all’ANAC poiché l’art. 13 del D.lgs. n. 39/2013 assegna all’Autorità competenze generali in materia di incompatibilità e di prevenzione della corruzione.
Peraltro in tale materia, osserva il Consiglio di Stato, assume particolare rilievo l’esigenza di rispettare il principio di tassatività allorquando si tratta di norme limitative della capacità lavorativa, anche con riferimento all’individuazione dell’Autorità preposta al controllo e alla vigilanza.
Conclusioni.
Il Parere del Consiglio di Stato n.1086/2026 costituisce un primo significativo intervento con riguardo alla disciplina delle incompatibilità successive, introdotta con il D.L. n. 25/2025. La ratio della disciplina garantisce la tutela dell’imparzialità e del buon andamento dell’Amministrazione con riferimento ai principi fissati dagli artt. 54 e 97 della Costituzione, al fine di prevenire l’inquinamento dell’azione amministrativa. Parallelamente, la disciplina in esame, incidendo sulla libertà negoziale e professionale di un soggetto privato, secondo il Consiglio di Stato richiede una rigorosa delimitazione del proprio ambito applicativo. In ultimo, la configurazione del pantouflage, definita dal Collegio come “fattispecie di pericolo astratto”, è diretta ad impedire la distorta utilizzazione della funzione pubblica ed a garantire l’imparzialità e l’affidabilità dell’Amministrazione, onde evitare il rischio che l’attività precedentemente esercitata dal funzionario pubblico possa determinare uno svantaggio per la Pubblica Amministrazione.
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