Nella Sentenza n. 13423 del 19.10.2022 il T.A.R. Lazio affronta il tema dei c.d. “Certificati bianchi” o Titoli di Efficienza Energetica (TEE) e dei complessi meccanismi di valutazione dei presupposti necessari al loro rilascio da parte del GSE.
La normativa di settore
Il meccanismo di incentivazione oggetto della pronuncia del T.A.R. Lazio, fondato sul rilascio dei c.d. “Certificati bianchi” o Titoli di Efficienza Energetica (TEE), è stato introdotto dal D.M. 20 luglio 2004 (Nuova individuazione degli obiettivi quantitativi per l’incremento dell’efficienza energetica negli usi finali di energia, ai sensi dell’art. 9, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79) allo scopo di incentivare i distributori di energia elettrica e di gas naturale a raggiungere annualmente obiettivi quantitativi di risparmio di energia primaria, espressi in “Tonnellate Equivalenti di Petrolio” (TEP) risparmiate (1 TEP equivale all’energia rilasciata dalla combustione di una tonnellata di petrolio grezzo, corrispondente a circa 11.630 kWh: considerata l’esistenza di diversi tipi di petrolio con poteri calorifici diversi, l’ARERA ha fissato, in relazione al rilascio dei TEE, un coefficiente di conversione dell’energia elettrica in energia primaria secondo cui 1 TEP equivale a circa 5347 kWh per i consumi elettrici).
La disciplina così introdotta è stata successivamente integrata dai D.M. 28 novembre 2012, 11 gennaio 2017 e 10 maggio 2018, nonché dalla Delibera dell’Autorità di Regolazione per l’Energia Reti e Ambiente (ARERA) n. EEN 9/11 del 27 ottobre 2011.
Il sistema prevede obblighi di risparmio di energia primaria per i distributori di energia elettrica e di gas naturale con più di 50.000 clienti finali (“Soggetti obbligati”), cui vengono attribuiti annualmente gli obiettivi da raggiungere. La quota d’obbligo di risparmio di ciascun soggetto può essere raggiunta attraverso due sistemi alternativi: realizzando direttamente i progetti di efficienza energetica ammessi al meccanismo o acquistando i TEE dagli altri soggetti ammessi.
Oltre ai distributori di energia, la normativa consente la partecipazione al già menzionato meccanismo anche ad altri soggetti volontari, tipicamente rappresentati dalle Società di Servizi Energetici (ESCO) o dalle Società che abbiano nominato un esperto certificato in gestione dell’energia (EGE).
I Certificati bianchi rappresentano titoli negoziabili, di origine normativa, finalizzati a certificare l’avvenuto conseguimento, da parte dei Soggetti obbligati e delle ESCO, di risparmi concreti negli usi finali di energia, attraverso interventi e progetti di incremento dell’efficienza energetica.
Ogni certificato equivale al risparmio di una Tonnellata Equivalente di Petrolio (TEP), viene riconosciuto dal GSE,sempre su indicazione di quest’ultimo, e viene emesso dal Gestore dei Mercati Energetici (GME) su appositi conti, dai quali i titoli complessivamente ottenuti dai diversi operatori possono essere scambiati e valorizzati sull’apposita piattaforma di mercato (il valore di un titolo è stato fissato in origine a 100 euro/TEP) oppure attraverso contrattazioni bilaterali (c.d. “over the counter”).
La cessione a titolo oneroso dei TEE consente, dunque, alle imprese energeticamente più efficienti di ottenere un profitto dalla differenza tra i costi marginali di abbattimento dei propri consumi energetici ed il prezzo ricavabile dalla collocazione dei titoli sul mercato: in tal modol’operatore economico massimizza la propria utilità, contribuendo al contempo all’efficientamento energetico complessivo ed al raggiungimento degli obiettivi energetici fissati dal legislatore.
Con la Delibera n. EEN 9/11 del 27 ottobre 2011 l’ARERA ha introdotto e disciplinato tre diversi metodi di valutazione dei risparmi energetici: i. il Metodo Standardizzato, oggetto della pronuncia in commento, in cui vengono utilizzate schede tecniche precostituite che consentono di valutare il risparmio energetico da valorizzare senza la necessità di ricorrere a misurazioni effettive (questo metodo è usato per quantificare i risparmi energetici addizionali prodotti dalla realizzazione di interventi standardizzati e ripetitivi, attraverso un algoritmo di calcolo dedicato); ii. il Metodo Analitico, in cui si utilizzano schede che presuppongono misurazioni dirette, ex ante ed ex post, dei risparmi realizzati; iii. il Metodo “a consuntivo”, applicato a tutti gli interventi per i quali è impossibile utilizzare una scheda tecnica di riferimento che, conseguentemente, vengono sottoposti a validazione e verifica direttamente da parte del GSE.
Va sottolineato che il sistema di incentivazione fondato sul rilascio di TEE è stato caratterizzato, negli ultimi anni, da un elevato numero di azioni di annullamento e di diniego di pratiche già incentivate da parte del GSE a seguito di controlli effettuati ex post.
Il caso
La vicenda in esame rientra tra i numerosi casi di impugnazione del diniego opposto dal GSE alle istanze di rilascio di TEE presentate dagli operatori autorizzati, con particolare riferimento agli interventi oggetto di valutazione con il Metodo Standard.
La società ricorrente è una ESCO che, in base al D.M. 28 dicembre 2012, ha presentato al GSE una serie di progetti per ottenere i corrispondenti TEE, utilizzando la c.d. scheda standard “9T”. I progetti presentati avevano ad oggetto, in particolare, l’installazione di “inverter” (dispositivi elettronici installati sul quadro elettrico degli ascensori a olio idonei a consentire la razionalizzazione dell’assorbimento di elettricità) su ascensori oleodinamici in condomini di civile abitazione.
Inserendo, per ogni singola installazione di inverter, i parametri previsti dalla menzionata normativa (tra cui anche i turni di lavoro dell’impianto di sollevamento idraulico), la scheda 9T ha determinato automaticamente il risparmio energetico stimato a favore della ESCO, in base ai criteri predefiniti dal GSE e, di conseguenza, i TEE cui la Società avrebbe avuto diritto.
In particolare, la Società (ricorrente innanzi il T.A.T. Lazio) ha presentato, in data 31 marzo 2014, un primo progetto che prevedeva l’utilizzo di n. 40 impianti inverter su altrettanti ascensori condominiali: il progetto è stato approvato e sono stati rilasciati circa 720 TEE, corrisposti trimestralmente dall’Amministrazione (resistente nel giudizio).
La Società ricorrente ha, quindi, presentato due successivi progetti per l’installazione di ulteriori impianti inverter e per il rilascio dei corrispondenti TEE, rispettivamente nelle date 29 dicembre 2014 e 22 aprile 2015.
Rispetto a questi ultimi progetti, tuttavia, il GSE ha ritenuto che la scheda presentata sovrastimasse il risparmio energetico realizzato e che i valori inseriti dalla ESCO per il calcolo fossero eccessivi.
Conseguentemente, con note del 21 maggio 2015 e del 6 luglio 2015, il GSE ha comunicato alla ricorrente un preavviso di rigetto della richiesta in quanto “dall’analisi della documentazione pervenuta ed a seguito di ulteriori approfondimenti, la RVC in oggetto non risulta conforme alle previsioni normative di cui al D.M 28 dicembre 2012 e alle Linee Guida approvate con la delibera EEN 09111 dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas del 27 ottobre 2011 e ss.mm.ii.”.
Nonostante le controdeduzioni presentate dalla Società ricorrente, il GSE ha quindi notificato due provvedimenti di diniego di riconoscimento dei TEE, ritenendo che “dall’analisi e dalla documentazione e delle osservazioni ad oggi pervenute, non si ravvisa la conformità del progetto al disposto normativo di cui al DM 28 dicembre 2012 e alle Linee Guida di cui alla Delibera dell’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas EEN 9111 e s.m.i, in vigore ai sensi dell’art. 6, comma 2 del suddetto decreto in quanto il risparmio energetico non è rappresentativo dell’effettivo valore di risparmio energetico generato dall’intervento. In particolare, per l’installazione, in ambito civile, di inverter su motori elettrici sono stati erroneamente individuati il numero di turni di lavoro e il rapporto prevalenza statica (prevalenza nominale) non tenendo conto della differente e reale, utilizzazione dei sistemi di pompaggio“.
Avverso i due dinieghi la Società ha proposto ricorso innanzi al T.A.R. Lazio, sostenendo anzitutto la contraddittorietà e l’illogicità dell’azione amministrativa posta in essere dal GSE poiché quest’ultimo, pur essendo rimasto invariato il sistema legislativo e regolamentare di riferimento, avrebbe considerato in modo favorevole l’avvio del primo investimento per il risparmio energetico, in conformità al D.M. 28 dicembre 2012, rigettando invece i due interventi successivi.
La ESCO ricorrente ha, inoltre, sostenuto che i provvedimenti impugnati sarebbero stati viziati da ingiustizia manifesta, poiché il GSE – con la valutazione positiva del primo progetto presentato – avrebbe ingenerato nella ricorrente un legittimo affidamento in ordine alla certezza dell’approvazione degli ulteriori progetti di risparmio energetico relativo agli ascensori oleodinamici, tanto da indurla ad assumere ulteriori onerosi impegni finanziari.
Di particolare interesse, infine, risulta il rilievo circa la sostenuta “violazione e falsa applicazione del D.M. 28 dicembre 2012 e delle Linee Guida di cui alla Delibera dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas EEN 9/11 e ss.mm.ii.” dei provvedimenti impugnati laddove è stato affermato (sulla base della c.d. norma tecnica per la certificazione energetica degli ascensori “VDI 4707. 2009”) che la durata dei turni di lavoro (ossia del numero di ore di uso dell’ascensore in ciascun condominio) avrebbe dovuto essere definita in un massimo di sei ore al giorno, assumendo come riferimento gli edifici pubblici ad altissima frequentazione come gli ospedali, e negli edifici residenziali il tetto massimo da considerare avrebbe dovuto essere definito in 110 ore all’anno.
Il ricorso è stato integralmente rigettato dal T.A.R. Lazio.
In particolare, il Giudice Amministrativo ha ritenuto che la legittimità dei provvedimenti adottati non possa essere influenzata da eventuali atti di senso oppostoprecedentemente emanati: sul punto è stata richiamata la recente giurisprudenza secondo cui “la censura di eccesso di potere per disparità di trattamento a fronte di scelte discrezionali dell’Amministrazione è riscontrabile soltanto in caso di assoluta identità di situazioni di fatto e di conseguente assoluta irragionevole diversità del trattamento riservato, situazioni la cui prova rigorosa deve essere fornita dall’interessato, con la precisazione che la legittimità dell’operato dell’amministrazione non può comunque essere inficiata dall’eventuale illegittimità compiuta in altra situazione” (T.A.R. Piemonte n. 52 del 19.01.2022).
Inoltre, con riferimento alle censure inerenti la presunta violazione del principio del legittimo affidamento, il T.A.R. ha rilevato come il secondo progetto sia stato presentato dalla ESCO a distanza di soli nove mesi dal primo progetto: un tempo ritenuto troppo breve per potersi dire consolidato un legittimo affidamento sulla correttezza del primo progetto presentato, anche considerato il potere immanente di verifica e controllo esistente in capo al GSE (rispetto al quale è stato, inoltre, ribadito, che “essendo deputato all’erogazione di incentivi pubblici, mantiene in ogni fase del procedimento il potere di verifica e controllo circa la spettanza degli stessi; pertanto neppure può ritenersi configurabile, nella materia all’esame, un affidamento meritevole di tutela nel caso in cui le condizioni per l’accesso ai benefici non siano rigorosamente rispettate” T.A.R. Lazion. 2226 del 24.02.2022).
Il T.A.R. Lazio ha quindi ribadito che il GSE è dotato di ampio potere discrezionale tecnico e che, per consolidata giurisprudenza, il sindacato giurisdizionale deve essere limitato all’eventuale intrinseca illogicità ed irragionevolezza dei provvedimenti impugnati, nonché alla non congruità della relativa istruttoria, con espressa preclusione di qualsivoglia attività finalizzata a svolgere autonome valutazioni sostitutive (“nei casi di attività discrezionale, il G.A., se chiamato ad operare un sindacato di legittimità sulla discrezionalità (pura o tecnica) dell’Amministrazione, non può sostituirsi ad essa, ma deve limitarsi a svolgere il sindacato dall’esterno, ossia verificando se il potere sia stato correttamente esercitato o meno”, T.A.R. Trento n. 99 del 23.05.2022; “Il sindacato del G.A. sull’esercizio della discrezionalità tecnica dell’Amministrazione non può estendersi sino a sostituire il proprio giudizio tecnico (in termini di alternatività o di equipollenza) a quello formulato dall’Amministrazione, ma deve necessariamente limitarsi alla verifica che le scelte effettuate siano frutto di una istruttoria adeguata e non siano palesemente irragionevoli e sproporzionate”, T.A.R. Lazio n. 2910 del 14.03.2022).
Sono stati ritenuti privi di fondamento anche i rilievi formulati dalla ESCO in merito alla non corretta applicazione da parte del GSE della regola tecnica riguardante l’uso orario giornaliero e annuale degli ascensori ed il relativo consumo energetico: l’esercizio di discrezionalità tecnica effettuato dal GSE per la valutazione dei risparmi potenzialmente generati dall’intervento progettato dalla Società ricorrente non è stato (dal T.A.R.) ritenuto né illogico, né frutto di carente o contraddittoria istruttoria, né di travisamento dei fatti. Sul punto, infatti, il T.A.R. Lazio ha precisato che “per il principio di autoresponsabilità, grava sull’interessato l’onere di fornire tutti gli elementi idonei a dar prova della sussistenza delle condizioni per l’ammissione ai benefici, ricadendo sullo stesso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa”, conseguentemente, “in assenza di alcuna prova circa gli elementi di fatto solo asseriti dalla ricorrente in grado di sorreggere il dato di risparmio energetico allegato, il GSE non avrebbe potuto far altro che respingere la RVC presentate” (T.A.R. Lazio n. 8244 del 12.07.2021).
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