L’illegittimita’ costituzionale dell’art. 44, comma 4,
del Codice del Processo Amministrativo
Con ordinanza n. 108 in data 20.04.2020, il Consiglio di Stato, Sez. V, nel corso di un giudizio di impugnazione in materia di riconoscimento dell’indennità sostitutiva per ferie non godute da parte del de cuius, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 44, comma 4, c.p.a. (“Vizi del ricorso e della notificazione”[1]), limitatamente alle parole “se ritiene che l’esito negativo della notificazione dipenda da causa non imputabile al notificante” (c.d. errore scusabile).
Nel caso di specie, il ricorso in appello era stato erroneamente notificato al Ministero della Giustizia ed al Ministero dell’Economia e delle Finanze presso l’Avvocatura distrettuale dello Stato di Napoli, e non, invece, presso l’Avvocatura generale dello Stato, inficiando, così, la validità della notificazione stessa con conseguente inammissibilità del gravame.
Il preciso e chiaro tenore delle norme in materia di notificazione alle Amministrazioni dello Stato (art. 11 R.D. N. 1611/1933 ed art. 25 c.p.c.) esclude l’applicabilità dell’art. 44, comma 4, c.p.a. e, quindi, la rinnovazione della notificazione nulla del ricorso in appello, con conseguente consolidamento dell’atto impugnato.
Inoltre, stante la mancata costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate, nel caso di specie non poteva trovare applicazione il principio previsto dall’art. 156 c.p.p. di conservazione degli atti processuali per il raggiungimento dello scopo.
Le questioni sollevate.
1) Eccesso di delega.
Il Collegio rimettente ha denunciato la violazione dell’art. 76 Cost.[2] per eccesso di delega, nella parte in cui l’art. 44, comma 4, c.p.a. subordina l’ordine di rinnovazione della notificazione nulla al riscontro della scusabilità dell’errore.
Infatti, ai sensi dell’art. 44, comma 1, L. n. 69/2009 (“Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile”), “Il Governo è delegato ad adottare, entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi per il riassetto del processo avanti ai tribunali amministrativi regionali e al Consiglio di Stato, al fine di adeguare le norme vigenti alla giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni superiori, di coordinarle con le norme del codice di procedura civile in quanto espressione di principi generali e di assicurare la concentrazione delle tutele”.
Innanzitutto, Il Collegio ha rilevato che, nonostante il generale rinvio alla disciplina del codice di procedura civile operato dall’art. 39, comma 2, c.p.a.[3], la norma in esame ha circoscritto la possibilità di rinnovazione al solo caso di nullità della notificazione per causa non imputabile al notificante, sul presupposto di un’intrinseca peculiarità della struttura del giudizio amministrativo, caratterizzato da termini brevi e dall’assenza dell’istituto della contumacia.
Tale contraddittorietà, secondo il Consiglio di Stato, meriterebbe di essere risolta attraverso “un’accurata rimeditazione” dell’intero impianto processualistico.
In merito al criterio direttivo della precitata Legge delega n. 69/2009, che impone l’adeguamento delle disposizioni vigenti alla giurisprudenza costituzionale e delle giurisdizioni superiori, il giudice a quo ha richiamato la Sentenza della Corte Costituzionale n. 132/2018, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del comma 3 del medesimo art. 44 c.p.a., per il quale la costituzione degli intimati sana la nullità della notificazione “salvi i diritti acquisiti anteriormente alla comparizione”, poiché in contrasto con il principio civilistico di carattere generale della retroattività della sanatoria delle nullità per raggiungimento dello scopo (ex art. 156, comma 3, c.p.c.), e, conseguentemente, non in linea né con l’orientamento giurisprudenziale della Corte di Cassazione in tema di notificazione degli atti processuali civili (ex multis, Sent. n. 19702/2011), né con la giurisprudenza del Consiglio di Stato antecedente all’entrata in vigore del codice del processo amministrativo e relativa alla nullità della notificazione del ricorso (ex multis, Sent. n. 286/1989).
Nel caso di specie, sostiene il Consiglio di Stato, l’art. 44, comma 4, c.p.a., in modo non dissimile dal suddetto contrasto risolto dalla Corte Costituzionale, si contrappone alla disposizione dell’art. 291 c.p.c. che, subordinando la rinnovazione della notificazione, idonea ad impedire ogni decadenza, al solo riscontro di una nullità, e, quindi, a prescindere da qualsivoglia valutazione della diligenza del notificante, incarna il principio di conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda.
2) Violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità (art. 3 Cost).
Il Collegio rimettente ha osservato che la norma censurata, stante la previsione di “un ostacolo procedurale meramente formale” determinato da un errore della notificazione, costituisce una sostanziale negazione del diritto invocato dalla parte attrice, senza, peraltro, la previsione di un giusto equilibrio tra gli interessi pubblici e privati perseguiti ed i mezzi utilizzati.
Infatti, argomenta il Consiglio di Stato, “la tutela dell’interesse legittimo, prevista dall’art. 113 Cost., imporrebbe la necessità di favorire la pronuncia di merito, scopo ultimo del processo, senza assecondare decisioni di rito che non siano in un rapporto ragionevole di proporzionalità con lo scopo perseguito”.
Più in generale, è stata riscontrata un’ingiustificata lesione del diritto di difesa sancito dall’art. 24 Cost., del principio di effettività della tutela di cui all’art. 111 Cost. e del diritto ad un processo equo ai sensi dell’art. 6 CEDU per il quale, secondo la giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell’uomo, le limitazioni dell’accesso ad un giudice sono ammesse solo in presenza di un rapporto di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo perseguito.
La decisione della Corte: la dichiarazione di incostituzionalità.
1) In merito all’asserita violazione dell’art. 76 Cost per eccesso di delega, nonostante l’accertata rilevanza della questione nel giudizio a quo, la Corte, confermando l’orientamento giurisprudenziale espresso con la Sentenza n. 18/ 2014 riguardante l’art. 44, comma 4, c.p.a. (anch’essa citata dal Collegio rimettente), ha ritenuto manifestamente infondata la questione sollevata.
In particolare, con la predetta pronuncia, la Corte ha ritenuto di non dare seguito alla censura di eccesso di delega, per erroneità del presupposto interpretativo in quanto non ha riconosciuto all’art. 291, comma 1, c.p.c. (relativo, si ricorda, alla rinnovazione della notificazione nulla) valore di principio generale del processo, con conseguente applicabilità anche al giudizio amministrativo.
Tale assunto è stato ribadito con la precitata Sentenza costituzionale n. 132/2018.
2) All’opposto, le censure sollevate in riferimento ai parametri costituzionali dettati dagli artt. 3, 24 e 113 Cost. sono state fortunatamente ritenute fondate.
Infatti, la Corte ha statuito che “la norma censurata sacrifica in modo irragionevole l’esigenza di preservare gli effetti sostanziali e processuali della domanda e conduce ad esiti sproporzionati rispetto al fine cui la norma stessa tende [funzione di garanzia e stabilità degli effetti giuridici, ed interesse pubblico di pervenire in tempi brevi alla definizione del rapport giuridico amministrativo]”.
Per l’effetto, la limitazione alla rinnovazione della notificazione nulla disposta dalla norma in questione si applica – legittimamente – unicamente nel caso in cui la notificazione stessa è affetta da vizi che siano di gravità tale da decretarne l’inesistenza.
Molto opportunamente, quindi, la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 44, comma 4, c.p.a., limitatamente alla locuzione “se ritiene che l’esito negativo della notificazione dipenda da causa non imputabile al notificante”.
Studio Legale DAL PIAZ
[1] Art. 44, comma 4, c.p.a.: “Nei casi in cui sia nulla la notificazione e il destinatario non si costituisca in giudizio, il giudice, se ritiene che l’esito negativo della notificazione dipenda da causa non imputabile al notificante, fissa al ricorrente un termine perentorio per rinnovarla. La rinnovazione impedisce ogni decadenza”.
[2] Art. 76 Cost: “L’esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti”.
[3] Art. 39, comma 2, c.p.a.: “Le notificazioni degli atti del processo amministrativo sono comunque disciplinate dal codice di procedura civile e dalle leggi speciali concernenti la notificazione degli atti giudiziari in materia civile”.
