Il Decreto Legislativo n. 38/2021, in attuazione delle deleghe di cui all’art. 7 della Legge n. 86/2019 ed in conformità dei relativi principi e criteri direttivi, detta norme in materia di costruzione, ristrutturazione, gestione e sicurezza degli impianti sportivi[1], compresi quelli scolastici. In particolare, con gli artt. 4, 5 e 6 è stato introdotto un complesso di misure volte a regolamentare l’affidamento in concessione degli impianti sportivi, nonché a semplificare ed accelerare i procedimenti di costruzione, ammodernamento e affidamento degli impianti sportivi pubblici, valorizzando, al contempo, il ruolo di Associazioni e Società Sportive Dilettantistiche nelle forme di partenariato pubblico–privato.
L’ambito di applicazione della disciplina è circoscritto alla definizione di “impianto sportivo”, inteso come “la struttura, all’aperto o al chiuso, preposta allo svolgimento di manifestazioni sportive, comprensiva di uno o più spazi di attività sportiva dello stesso tipo o di tipo diverso, nonché di eventuali zone spettatori, servizi accessori e di supporto” (art. 2, lett. d).
Il presente articolo si propone di esaminare le misure di semplificazione delle procedure amministrative per l’ammodernamento e la costruzione di impianti sportivi, i presupposti dell’affidamento diretto previsto dall’art. 5 e le regole generali sull’uso e sulla gestione degli impianti di cui all’art. 6, anche alla luce del coordinamento (necessario) con la disciplina dei contratti pubblici.
1. Misure di concentrazione, accelerazione e semplificazione
L’art. 4 del D.Lgs. n. 38/2021, rubricato “Misure di concentrazione, accelerazione e semplificazione”, introduce una semplificazione della procedura amministrativa per l’ammodernamento e la costruzione di impianti sportivi pubblici – con particolare riguardo alla sicurezza degli impianti, dei fruitori e degli spettatori, nonché alla riqualificazione delle infrastrutture non più adeguate alle esigenze funzionali – incidendo in modo significativo sul quadro previgente delineato, tra l’altro, dai commi 304 e 305 dell’art. 1 della L. n. 147/2013 e dall’art. 62 del D.L. n. 50/2017.
In particolare, il comma 1 dell’art. 4 citato prevede che il soggetto interessato presenti al Comune (o al diverso Ente locale o pubblico competente), anche d’intesa con una o più Associazioni o Società Sportive Dilettantistiche utilizzatrici dell’impianto, un documento di fattibilità delle alternative progettuali (DOCFAP), corredato da un piano economico-finanziario volto a individuare – tra più soluzioni – quella caratterizzata dal miglior rapporto tra costi e benefici per la collettività, tenuto conto delle esigenze da soddisfare e delle prestazioni da assicurare nonché dei profili di sostenibilità economica, territoriale, ambientale e dell’impatto sociale dell’intervento.
Il comma 2 amplia il perimetro degli strumenti utili a garantire l’equilibrio complessivo dell’iniziativa: il documento di fattibilità può includere la realizzazione di immobili con destinazioni d’uso diverse da quella sportiva, purché complementari o funzionali al finanziamento o alla fruibilità dell’impianto e collocati nel territorio urbanizzato comunale, con esclusione della realizzazione di nuovi complessi di edilizia residenziale; può, inoltre, valorizzare in senso commerciale, turistico, educativo e ricreativo le aree di pertinenza dell’impianto lungo l’intera settimana. È altresì prevista, in caso di intervento su impianti preesistenti da dismettere, la possibilità di demolizione e ricostruzione anche con volumetria e sagoma diverse nel rispetto della disciplina urbanistica vigente.
Il comma 3 disciplina, infine, un profilo peculiare connesso ai grandi impianti per una capienza superiore a 16.000 posti: il documento di fattibilità può prevedere che, a far tempo da cinque ore prima dell’inizio delle competizioni ufficiali e fino a tre ore dopo la loro conclusione, entro 300 metri dal perimetro dell’area riservata (150 metri nell’ipotesi di impianti sportivi pubblici omologati per una capienza compresa tra 5.000 e 16.000 posti), l’occupazione di suolo pubblico per attività commerciali sia consentita solo all’Associazione o alla Società Sportiva Dilettantistica o Professionistica utilizzatrice dell’impianto sportivo. In tal caso, le autorizzazioni e le concessioni di occupazione di suolo pubblico già rilasciate ad altri soggetti all’interno di dette aree restano sospese nella stessa giornata e per lo stesso periodo di tempo, con oneri di indennizzo a carico dell’associazione o della Società Sportiva Dilettantistica o Professionistica utilizzatrice dell’impianto sportivo, salvi diversi accordi tra il titolare e la medesima Associazione o Società, con la specificazione che restano ferme la validità e l’efficacia dei titoli già rilasciati.
Successivamente alla presentazione del DOCFAP, il Comune procede su istanza dell’interessato alla convocazione di una conferenza di servizi preliminare, per valutare il documento di fattibilità e per supportare l’istruttoria: ove l’esito sia positivo, l’Ente dichiara il pubblico interesse della proposta entro sessanta giorni, potendo indicare le condizioni necessarie per i successivi atti di assenso.
La norma scandisce termini stringenti anche per la convocazione e lo svolgimento della conferenza di servizi preliminare, prevedendo che essa sia convocata entro sette giorni dalla presentazione dell’istanza e fissata per una data non successiva a quindici giorni. Qualora il Sindaco, il Sindaco metropolitano o il Presidente della Provincia non provveda alla convocazione nei termini previsti, il soggetto proponente può richiedere la convocazione della conferenza al presidente della Regione o all’assessore delegato in materia di sport, il quale, sentito il Sindaco, il Sindaco metropolitano o il Presidente della Provincia, dispone la convocazione per una data non superiore a quindici giorni dalla ricezione della richiesta. Nel corso del procedimento, il Comune può altresì richiedere al proponente le modifiche progettuali necessarie al fine di superare tempestivamente eventuali lacune o criticità della proposta.
Sulla base della dichiarazione di pubblico interesse della proposta, il proponente presenta al Comune un progetto di fattibilità tecnica ed economica che deve essere predisposto nel rispetto delle norme del Codice dei contratti pubblici e corredato da:
- una bozza di convenzione che, oltre a prevedere che la realizzazione delle opere di urbanizzazione almeno contestualli alla realizzazione dei lavori di ristrutturazione o di nuova edificazione dell’impianto sportivo, specifichi i criteri generali di esecuzione dei lavori, la durata e le condizioni contrattuali dell’eventuale cessione del diritto di superficie o di usufrutto o della compravendita, il canone o il prezzo eventualmente dovuto per la cessione dei diritti o per il trasferimento della proprietà e le altre condizioni contrattuali, come l’eventuale concessione di un contributo pubblico o altre misure di sostegno pubblico; nella determinazione della componente economica, le parti tengono conto dei costi e dei benefici dell’intervento per l’Associazione o per la Società Sportiva, per la comunità territoriale di riferimento anche in termini di crescita economica, integrazione sociale e riqualificazione urbanistica, nonché di efficienza energetica; i benefici dell’opera di riqualificazione o rigenerazione comprendono anche voci non suscettibili di immediata valutazione economico-patrimoniale, quali ad esempio, i vantaggi sociali diretti e indiretti derivanti dall’ospitare l’impianto sportivo utilizzato dall’Associazione o dalla Società Sportiva e l’importanza del radicamento di tali soggetti presso la comunità locale;
- un piano economico-finanziario asseverato da un istituto di credito o da società di servizi costituite dall’istituto di credito stesso e iscritte all’elenco generale degli intermediari finanziari, che indichi l’importo delle spese di predisposizione della proposta ed i costi sostenuti per la predisposizione del progetto di fattibilità tecnica ed economica e dia conto, anche mediante i ricavi di gestione, dell’effettiva copertura finanziaria dei costi di realizzazione e gestione dell’impianto.
Il comma 6 prevede norme di coordinamento con l’istituto della finanza di progetto di cui all’art. 193 del Codice dei contratti pubblici. In particolare, nel caso di interventi da realizzare su aree di proprietà pubblica o su impianti pubblici esistenti ovvero nelle ipotesi espressamente previste dal Codice, il piano economico-finanziario e la bozza di convenzione con l’amministrazione proprietaria per la concessione o altro contratto di partenariato pubblico privato deve specificare, oltre ai contenuti di cui al comma 5, lettera a), le caratteristiche ed i criteri generali dei servizi e della gestione.
I commi 7 e 8 disciplinano la conferenza di servizi decisoria in forma semplificata indetta dal Comune o dall’Ente locale o pubblico interessato allorquando intendano chiedere al proponente modifiche strettamente necessarie per la valutazione positiva del progetto, alla quale partecipano tutti i soggetti titolar di competenze in ordine al progetto presentato.
Ai sensi del comma 11, in caso di interventi da realizzare su aree di proprietà pubblica o su impianti pubblici esistenti ovvero nelle ipotesi espressamente previste dal Codice dei contratti pubblici, il progetto di fattibilità tecnica ed economica approvato è posto a base della procedura di affidamento, cui è invitato anche il soggetto proponente che assume la denominazione di promotore, indetta dall’Amministrazione che ha convocato la conferenza decisoria e da concludersi comunque entro 120 giorni dalla sua approvazione. Il bando specifica che il promotore, nell’ipotesi in cui non risulti aggiudicatario, può esercitare il diritto di prelazione entro 15 giorni dall’aggiudicazione definitiva e divenire aggiudicatario se dichiara di impegnarsi ad adempiere alle obbligazioni contrattuali alle medesime condizioni offerte dall’aggiudicatario.
Si applicano, per quanto non diversamente disciplinato le previsioni del Codice dei contratti pubblici in materia di finanza di progetto. In particolare, se il promotore non risulta aggiudicatario e non esercita la prelazione ha diritto al pagamento, a carico dell’aggiudicatario, dell’importo delle spese per la predisposizione della proposta, comprensive anche dei diritti sulle opere dell’ingegno. L’importo complessivo delle spese rimborsabili non può superare il 2,5 per cento del valore dell’investimento, come desumibile dal progetto di fattibilità posto a base di gara. Se il promotore esercita la prelazione, l’originario aggiudicatario ha diritto al pagamento, a carico del promotore, dell’importo delle spese documentate ed effettivamente sostenute per la predisposizione dell’offerta.
Il comma 12 estende la complessiva disciplina esaminata anche alla proposta di ammodernamento e di riqualificazione presentata dalla sola Associazione o Società Sportiva Dilettantistica o Professionistica utilizzatrice dell’impianto. In tale ipotesi, il documento di fattibilità ed il progetto di fattibilità tecnica ed economica sono redatti nel rispetto del Codice dei contratti pubblici. Inoltre, per contribuire al consolidamento patrimoniale delle Società e delle Associazioni Sportive proponenti, il documento di fattibilità può altresì prevedere la cessione, anche a titolo gratuito a fronte del valore dell’intervento, del diritto di superficie o del diritto di usufrutto sull’impianto sportivo o sulle altre aree di proprietà pubblica per una durata fino a novantanove anni o il trasferimento della proprietà degli stessi alla Società o all’Associazione Sportiva. Il documento di fattibilità può altresì contemplare la ridefinizione dei termini contrattuali in essere per l’utilizzo da parte della Società e dell’Associazione proponente dell’impianto oggetto di intervento, ovvero di altro impianto pubblico esistente, in considerazione dell’intervento di ristrutturazione o di nuova costruzione proposto. Tranne nei casi tassativamente previsti dall’ordinamento dell’Unione europea per le sole opere di urbanizzazione, le Società e le Associazioni Sportive possono procedere liberamente all’affidamento dei lavori.
Il medesimo comma 12 prescrive una peculiare ipotesi di esenzione dalle norme previste dal Codice dei contratti pubblici e dai riferimenti a questo contenuti in caso di lavori di importo inferiore a 1 milione di euro ovvero, per i lavori di importo superiore a 1 milione di euro, qualora le sovvenzioni pubbliche dirette non superino il 50% di detto importo; inoltre, in tali ipotesi non trova applicazione il comma 11. Quindi, ai fini dell’esecuzione e della successiva gestione degli interventi, e nella prospettiva di agevolare il coinvolgimento di risorse e capitali pubblici e privati, per l’Associazione o per la Società Sportiva Dilettantistica o Professionistica è prevista la mera facoltà di costituire una società di scopo, peraltro partecipata in misura superiore al 50 per cento.
Ai sensi del comma 13, anche in mancanza di previa presentazione della proposta di cui al comma 1 e al comma 12, le Società Sportive Dilettantistiche o Professionistiche ed i Comuni in cui queste hanno la propria sede legale od i Comuni con questi confinanti possono liberamente negoziare il prezzo e le condizioni contrattuali di vendita o di utilizzo di aree del patrimonio disponibile urbanisticamente destinate alla costruzione di impianti sportivi. Nella determinazione del prezzo si tiene conto degli eventuali costi per rimozione di manufatti e bonifiche ambientali.
In presenza di più Associazioni o Società Sportive Dilettantistiche o Professionistiche interessate all’acquisto o all’utilizzo delle predette aree, il Comune o l’Ente locale o pubblico interessato indice una procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara. Qualora, per qualsiasi ragione non imputabile alla Società o all’Associazione, i lavori non possano essere avviati entro 120 giorni dalla conclusione del contratto o nel diverso termine fissato in quest’ultimo, è possibile procedere alla riconsegna dell’area ed alla restituzione del corrispettivo versato, richiedendo il rimborso delle spese documentate.
Infine, in ossequio al principio di conservazione del suolo, gli interventi previsti, laddove possibile, sono realizzati prioritariamente mediante recupero di impianti esistenti o relativamente a impianti localizzati in aree già edificate.
2. Associazioni e Società Sportive senza fini di lucro e affidamento diretto: il Parere ANAC n. 33/2025.
L’art. 5 del D.Lgs. n. 38/2021 introduce una previsione di particolare interesse, consentendo – in ipotesi circoscritte – che la gestione di un impianto sportivo sia affidata direttamente ad Associazioni e Società Sportive senza fini di lucro a fronte di un impegno di rigenerazione o ammodernamento dell’infrastruttura. In concreto, il soggetto sportivo può presentare all’Ente locale competente un progetto preliminare, accompagnato da un piano di fattibilità economico-finanziaria relativo sia agli interventi di riqualificazione sia alla gestione successiva, con la previsione di un utilizzo orientato a finalità di aggregazione e inclusione sociale e giovanile. Qualora l’Amministrazione riconosca l’interesse pubblico della proposta, la norma consente l’affidamento della gestione gratuita per una durata commisurata al valore dell’intervento e, comunque, non inferiore a cinque anni.
Proprio sulla portata applicativa dell’art. 5 del D.Lgs. 38/2021 è intervenuta l’Autorità Nazionale Anticorruzione (“ANAC”) nell’esercizio della propria funzione consultiva, con il Parere n. 33/2025 (adunanza in data 8 ottobre 2025).
La questione riguarda il delicato equilibrio tra l’esigenza di valorizzare l’associazionismo sportivo e la promozione dell’associazionismo sportivo e la tutela della concorrenza. In linea generale, infatti, il Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023) impone il ricorso a procedure selettive per l’affidamento di servizi di rilevanza economica, così da garantire un confronto concorrenziale tra i diversi operatori economici. La previsione dell’art. 5 del D.Lgs. n. 38/2021, consentendo in determinate ipotesi l’affidamento diretto della gestione, potrebbe invece apparire – se letta in senso estensivo – idonea a sottrarre la scelta del gestore all’ordinario circuito concorrenziale, con conseguenti criticità in termini di compatibilità con i principi di evidenza pubblica.
Pertanto, l’ANAC ha chiarito che l’art. 5 non può essere letto come una deroga generalizzata alle regole dell’evidenza pubblica, dovendo invece essere interpretato in modo coordinato con gli artt. 4 e 6 del medesimo Decreto e con il D.Lgs. n. 36/2023[2]. Invero, l’affidamento diretto costituisce un’ipotesi residuale, attivabile solo in presenza di presupposti stringenti e puntualmente motivati, richiamando l’esigenza che la norma sia applicata “in maniera coordinata e sistematica” con la disciplina generale dei contratti pubblici.
In tale prospettiva, l’ANAC ha individuato i casi in cui l’affidamento diretto ex art. 5 del D.Lgs. 38/2021 piò ritenersi legittimo:
- l’unicità della proposta presentata da un’Associazione o Società Sportiva senza fini di lucro;
- la proposta riguardi un impianto sportivo non più adeguato alle proprie esigenze funzionali, che necessita di interventi di adeguamento;
- il progetto sia corredato da un progetto preliminare e da un piano di fattibilità economico-finanziaria;
- l’utilizzo dell’impianto sia espressamente teso a favorire l’aggregazione e l’inclusione sociale e giovanile;
- l’affidamento abbia un valore inferiore alle soglie comunitarie, restando esclusa l’applicazione dell’art. 5 per affidamenti di valore superiore;
- l’Ente locale motivi puntualmente il ricorso all’affidamento diretto e garantisca la conoscibilità del progetto mediante la sua pubblicazione sul sito istituzionale[3].
3. Uso degli impianti sportivi
L’articolo 6 del D.Lgs. 38/2021, al comma 1, afferma il principio dell’utilizzo aperto e non discriminatorio degli impianti sportivi da parte di tutti i cittadini e, sulla base di criteri obiettivi, di tutte le Società ed Associazioni Sportive.
Il comma 2 prevede che nelle ipotesi in cui l’Ente pubblico non intenda gestire direttamente gli impianti sportivi, la gestione è affidata in via preferenziale a Società ed Associazioni Sportive Dilettantistiche, enti di promozione sportiva, discipline sportive associate e federazioni sportive nazionali, sulla base di convenzioni che ne stabiliscono i criteri d’uso e previa determinazione di criteri generali ed obiettivi per l’individuazione dei soggetti affidatari.
Il successivo comma 3 stabilisce che l’affidamento della gestione a soggetti terzi – pur avvenendo in via preferenziale a favore di Associazioni e Società Sportive – debba comunque avvenire nel rispetto delle disposizioni del Codice dei contratti pubblici e della normativa euro-unitaria vigente (art. 6, comma 3).
Il richiamo espresso al Codice dei contratti contenuto nel comma 3 consente di qualificare l’affidamento diretto previsto dall’art. 5 come ipotesi eccezionale e residuale, non suscettibile di applicazione generalizzata, come chiarito dall’ANAC nel citato Parere n. 33/2025.
Infine, il comma 4 disciplina l’utilizzo di palestre, aree di gioco ed impianti sportivi scolastici, prevedendo che essi, compatibilmente con le esigenze dell’attività didattica e delle attività sportive della scuola, comprese quelle extracurriculari ai sensi del regolamento di cui al Decreto del Presidente della Repubblica 10 ottobre 1996 n. 567, siano posti a disposizione di Società e di Associazioni Sportive Dilettantistiche aventi sede nel medesimo Comune in cui ha sede l’istituto scolastico o in Comuni confinanti.
Studio Legale DAL PIAZ
[1] Già in precedenza, la giurisprudenza amministrativa ha ricondotto la fattispecie della gestione di un impianto sportivo al novero delle concessioni di servizio pubblico e non di beni, imponendo l’esperimento di una procedura ad evidenza pubblica per l’individuazione del concessionario solo se l’affidamento potesse qualificarsi come di “rilevanza economica” (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. V, Sent. n. 1784 del 140.03.2022).
[2] Sul punto, anche il TAR Lombardia nella Sentenza n. 3519/2024 ha confermato che l’art. 5 del D.Lgs. 38/2021 “disciplina l’affidamento diretto della gestione gratuita di un impianto sportivo a un’associazione o a una società sportiva senza fini di lucro, allorquando una di queste presenti di propria iniziativa all’Ente locale un progetto preliminare per la rigenerazione, la riqualificazione, l’ammodernamento e la successiva gestione dell’impianto, al fine di favorire l’aggregazione e l’inclusione sociale e giovanile; il predetto affidamento diretto, … non può operare dove ci sono una pluralità di proposte, poiché in tal caso deve applicarsi il disposto di cui al successivo art. 6”.
[3] ANAC, Parere n. 33 in data 8.10.2025
