Con la Sentenza n. 11513 del 28.04.2026 le Sezioni Unite della Corte di Cassazione sono nuovamente intervenute sul tema dell’arricchimento senza causa, affrontando una questione di notevole rilevanza sistematica: quali tipologie di nullità contrattuale consentono all’impoverito di agire ai sensi dell’art. 2041 c.c..
La pronuncia si colloca nel solco del recente arresto delle Sezioni Unite n. 33954/2023 e contribuisce a definire in modo più preciso il rapporto tra il requisito della sussidiarietà dell’azione di arricchimento, la disciplina della nullità contrattuale e l’azione di ripetizione dell’indebito.
La vicenda processuale
La controversia prende origine dall’opposizione proposta dal titolare di un’attività produttiva avverso un’ingiunzione di pagamento emessa dal Comune per il recupero dei canoni relativi alla fornitura idrica per gli anni dal 2008 al 2011.
In primo grado, il Tribunale di Campobasso ha integralmente accolto l’opposizione formulata mentre la Corte d’appello competente, pur dichiarando la nullità del rapporto contrattuale per mancanza della forma scritta richiesta dalle norme di contabilità pubblica (artt. 16 e 17 R.D. n. 2440/1923), ha ritenuto ammissibile l’azione di arricchimento senza causa proposta dal Comune, condannando il privato al pagamento di un indennizzo quantificato in applicazione delle tariffe approvate dal Comune stesso in relazione ai consumi registrati.
La parte soccombente ha successivamente proposto ricorso per cassazione sostenendo la violazione dell’art. 2041 c.c. e degli artt. 23 del D.L. n. 66/1989 e 35 del D.lgs. 77/1995 nonché l’erronea quantificazione dell’indennizzo dovuto al Comune.
A seguito di Ordinanza interlocutoria della Terza Sezione Civile della Corte di Cassazione, la questione è stata rimessa alle Sezioni Unite; in particolare, il Collegio rimettente si è interrogato sulla natura della nullità derivante dal difetto di forma dei contratti pubblici, considerando che le norme che impongono la forma scritta perseguono anche interessi di rango costituzionale come la trasparenza, l’imparzialità, il buon andamento dell’amministrazione e il controllo della spesa pubblica.
La normativa rilevante
L’arricchimento senza causa è disciplinato dall’art. 2041 c.c.; la sua collocazione consente di comprendere sin da subito la funzione di rimedio generale a situazioni giuridiche altrimenti prive di tutela.
In particolare, la disposizione prevede che “chi, senza una giusta causa, si è arricchito a danno di un’altra persona, è tenuto, nei limiti dell’arricchimento, ad indennizzare quest’ultima della correlativa diminuzione patrimoniale”.
I presupposti di tale azione sono i) l’arricchimento di un soggetto, ii) la diminuzione patrimoniale di un altro soggetto, iii) il fatto che l’arricchimento di un soggetto e l’impoverimento di un altro sono l’effetto di un medesimo fatto causativo e iv) la mancanza di una causa giustificativa del rapporto.
La mancanza della causa giustificativa è alla base del disposto dell’art. 2042 c.c., secondo cui “l’azione di arricchimento non è proponibile quando il danneggiato può esercitare un’altra azione per farsi indennizzare del pregiudizio subito”.
Le Sezioni Unite si sono recentemente pronunciate in merito alla sussidiarietà, affermando che “il ricorso alla tutela indennitaria ex art. 2041 c.c. è, quindi, possibile se l’azione di ripetizione dell’ indebito è preclusa in virtù dei limiti che ne condizionano l’esperimento e, quindi, in caso di carenza ab origine dei presupposti fondanti la relativa domanda, non anche in caso di rigetto derivante dall’inerzia dell’ impoverito, dal mancato assolvimento di qualche onere cui la legge subordinava la difesa di un suo interesse, dalla prescrizione o dalla decadenza, posta l’impossibilità di far ricorso alle norme sull’arricchimento ingiustificato in funzione correttiva o complementare della tutela principale” (SS.UU. n. 33954/2023).
Inoltre, il ricorrente ha fatto riferimento agli artt. 23 del D.L. n. 66/1989 e 35 del D.lgs. 77/1995, oggi confluiti nell’art. 191 del D.lgs. n. 267/2000, riguardanti gli atti della Pubblica Amministrazione: “gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria di cui all’articolo 153, comma 5 (…) Nel caso in cui vi è stata l’acquisizione di beni e servizi in violazione dell’obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell’articolo 194, comma 1, lettera e), tra il privato fornitore e l’amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura”.
Da ultimo, al fine di comprendere il ragionamento delle Sezioni Unite, occorre anche ripercorrere la normativa relativa all’azione di ripetizione dell’indebito; nell’art. 2033, comma 1, c.c. è previsto che “chi ha eseguito un pagamento non dovuto ha diritto di ripetere ciò che ha pagato”.
Tale azione è il rimedio principale concesso alle parti per ottenere la restituzione delle prestazioni effettuate in esecuzione di un contratto nullo e per eliminare gli spostamenti di ricchezza privi di giustificazione, anche nelle ipotesi in cui questi non erano originariamente indebiti ma lo siano divenuti successivamente.
In particolare, in relazione alla nullità contrattuale viene in rilievo l’art. 1418 c.c. secondo cui “il contratto è nullo quando è contrario a norme imperative, salvo che la legge disponga diversamente [nullità strutturali o ordinative]. Producono nullità del contratto la mancanza di uno dei requisiti indicati dall’articolo 1325, l’illiceità della causa, l’illiceità dei motivi nel caso indicato dall’articolo 1345 e la mancanza nell’oggetto dei requisiti stabiliti dall’articolo 1346. Il contratto è altresì nullo negli altri casi stabiliti dalla legge. [nullità per illiceità]”.
Diversamente dall’azione di arricchimento senza giusta causa – la quale ha natura indennitaria – l’azione di ripetizione dell’indebito ha natura restitutoria e, pertanto, può essere esperita solamente allorquando vi sia la concreta possibilità di ripetere quanto prestato; qualora la prestazione eseguita sia irripetibile si applica l’art. 2041 c.c..
Le motivazioni del Collegio
Il primo motivo di ricorso affrontato dal Collegio riguarda l’applicazione al caso di specie degli artt. artt. 23 del D.L. n. 66/1989 e 35 del D.lgs. 77/1995, ora confluiti nell’art. 191 del D.lgs. n. 267/2000, per cui sarebbe improponibile per difetto del requisito di sussidiarietà l’azione di indebito arricchimento esercitata del Comune, dovendo il privato rispondere solo verso il singolo funzionario a titolo contrattuale per le prestazioni ricevute.
Affermano i Giudici che le citate disposizioni riguardano i requisiti di regolarità contabile delle sole Delibere con cui la Pubblica Amministrazione, per far fronte alle proprie esigenze, decide di impiegare le somme di cui ha la disponibilità, rimanendo escluse dall’ambito di applicazione le Delibere in ragione delle quali è l’Ente a percepire – per le prestazioni erogate ai privati in esecuzione di un contratto a prestazioni corrispettive – delle somme.
Pertanto, è stabilito che “i rapporti contrattuali che, in assenza di regolarità contabile, intercorrono tra il privato e il funzionario pubblico sono (…) esclusivamente quelli in cui l’amministrazione è beneficiaria di una fornitura. Quando è l’amministrazione ad erogare prestazioni o beni, non vi è alcun impegno di spesa da registrare a bilancio, né può richiedersi un’attestazione di copertura finanziaria, sicché non sussiste, tra le due diverse fattispecie, alcuna analogia o identità di ratio”.
Il relativo motivo di ricorso è stato, quindi, rigettato.
Il secondo motivo esaminato attiene alla violazione dell’art. 2041 c.c. ed è strettamente connesso al motivo relativo alla quantificazione dell’indennizzo dovuto.
Il ragionamento delle Sezioni Unite prende avvio dalle considerazioni espresse nell’Ordinanza interlocutoria: la Terza Sezione della Cassazione ha sostenuto che le norme che disciplinano le formalità dei contratti stipulati dalla Pubblica Amministrazione hanno natura imperativa e sono anche poste a presidio di interessi pubblici di rango costituzionale, con la conseguenza che la loro violazione determina una nullità per illiceità e, quindi, l’impossibilità di esperire il rimedio dell’arricchimento senza causa come sancito nella Sentenza n. 33954/2023 delle Sezioni Unite.
Tale assunto non è condiviso dal Collegio; in primo luogo, è affermato che “la domanda ex art. 2041 c.c. ha lo scopo di reintegrare il patrimonio pubblico ed evitare che la perdita patrimoniale si consolidi nella sfera dell’amministrazione senza alcuna compensazione economica, venendo altrimenti lesi, anziché protetti, l’interesse alla stabilità e sostenibilità finanziaria delle amministrazioni e il corretto impiego delle risorse, cui parimenti è preposto l’onere di forma scritta.”.
Inoltre, l’improponibilità dell’azione di arricchimento si ricollega non alla contrarietà del contratto ad una norma imperativa ai sensi dell’art. 1418, comma 1, c.c., né alle nullità strutturali di carattere ordinativo o prescrittivo di cui all’art. 1418, comma 2, c.c., derivanti dall’assenza di un elemento essenziale, bensì all’illiceità di un elemento essenziale o in caso di negozio in frode alla legge, in quanto situazioni connotate da particolare disvalore.
Il tratto unificante di tutte le tipologie di nullità è la lesione di un interesse sovra-individuale, ma solamente l’illiceità giustifica una reazione particolarmente severa come quella della privazione di rimedi giudici volti a ripristinare la situazione patrimoniale ex ante.
Infatti, le ragioni di interesse pubblico a fondamento dell’onere di forma vanno contemperate con il divieto di spostamenti patrimoniali senza causa anche se il beneficiario (o il soggetto impoverito) è una Pubblica Amministrazione; tali ragioni di interesse pubblico non giustificano il sacrificio degli interessi del contraente che abbia subito un depauperamento a causa dell’esecuzione del contratto.
Non potendosi configurare un’ipotesi di nullità ai sensi dell’art. 1418, comma 2, c.c. ma semplicemente una violazione di norma imperativa, il Comune ha diritto di agire ai sensi dell’art. 2041 c.c., come già affermato dalle Sezioni Unite nel 2023.
A nulla valgono le considerazioni relative all’utilizzo dello strumento della ripetizione dell’indebito ex art. 2033 c.c., dal momento che il ricorrente non può provvedere alla restituzione in natura dei quantitativi di acqua consumati, residuando l’azione di arricchimento ingiustificato come unico rimedio esperibile per eliminare l’impoverimento dell’Amministrazione.
Le considerazioni che precedono – pur confermando la dichiarazione di nullità del contratto e l’accoglimento della domanda ex art. 2041 c.c. operata dalla Corte d’Appello – hanno comunque determinato la censura della decisione di secondo grado nella parte in cui il ricorrente è stato condannato al pagamento dell’indennizzo erroneamente quantificato: il privato “non può corrispondere l’intero corrispettivo come se il contratto fosse valido”: diversamente lo strumento dell’arricchimento senza causa consentirebbe di aggirare le disposizioni che proteggono interessi e valori fondamentali dell’ordinamento nonché principi di ordine pubblico come quello della forma scritta ad substantiam nei contratti stipulati dalla Pubblica Amministrazione.
Conclusioni
La Sentenza in esame stabilisce, quindi, che la nullità del contratto concluso da un’Amministrazione senza l’osservanza del requisito della forma scritta ad substantiam consente l’esercizio della domanda di arricchimento ingiustificato, cui osta solo la nullità per illiceità per contrasto con l’ordine pubblico o in caso di frode alla legge, di cui all’art. 1418, comma 2, c.c..
La Corte distingue in maniera netta le nullità “formali” o “strutturali”, compatibili con l’azione ex art. 2041 c.c. e le nullità “illecite”, che esprimono un giudizio di radicale disvalore dell’ordinamento e impediscono ogni tutela indennitaria.
La Sentenza n. 11513/2026 rappresenta quindi un approdo di particolare rilievo nell’evoluzione dell’istituto dell’arricchimento senza causa, completando il percorso interpretativo avviato dalle Sezioni Unite nel 2023.
L’arresto assume inoltre una particolare importanza pratica nei rapporti con la Pubblica Amministrazione, poiché evita che la nullità per vizi formali possa tradursi in un ingiustificato vantaggio economico per una delle parti, preservando al contempo le esigenze di certezza dei rapporti giuridici e di tutela degli interessi pubblici sottesi alla disciplina dei contratti pubblici.
Studio Legale DAL PIAZ
