La legittimazione ad agire in capo ad amministratori e soci per l’impugnazione di interdittive antimafia dirette ad una persona giuridica
L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato si è pronunciata sui quesiti posti dal Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Siciliana relativi alla titolarità della legittimazione attiva all’impugnazione dell’interdittiva antimafia in capo ad amministratori e soci della persona giuridica destinataria della certificazione.
Il caso
Con ricorso presentato innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, gli ex soci ed amministratori hanno chiesto l’annullamento della certificazione interdittiva emessa dalla Prefettura di Agrigento nei confronti di una Società. I ricorrenti hanno impugnato l’informativa in proprio ed in qualità di legali rappresentanti di Società azioniste della destinataria della certificazione, allegando di essere stati personalmente pregiudicati dall’azione dell’Amministrazione.
In particolare, i ricorrenti hanno lamentato la perdita della gestione dell’azienda, nella quale avevano investito ingenti capitali, nonché la preclusione all’esercizio delle rispettive cariche[1].
All’esito del giudizio di primo grado[2], il TAR Sicilia ha accolto le eccezioni di inammissibilità del ricorso sollevate dalle Amministrazioni resistenti, citando la giurisprudenza concorde nel ritenere che l’interdittiva antimafia possa essere impugnata solamente dal soggetto di diritto che ne patisca “gli effetti diretti sulla sua posizione giuridica di interesse legittimo con la conseguenza che il ricorso giurisdizionale proposto dal socio dell’impresa destinataria del provvedimento dovrà giudicarsi inammissibile per carenza di legittimazione attiva”[3].
Nel giudizio in appello, con la Sentenza non definitiva n. 726 in data 19.07. 2021, il CGARS ha deferito il ricorso all’esame dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, ai sensi dell’art. 99, comma 1, c.p.a., rilevando il “contrasto giurisprudenziale in atto” in ordine all’impugnabilità dell’interdittiva antimafia “solo dall’impresa destinataria, come ritenuto dal giudice in primo grado, in quanto soggetto di diritto che ne patisce gli effetti diretti, ovvero anche da parte di amministratori e soci” e ponendo due quesiti.
Infatti, oltre all’orientamento seguito dal Giudice remittente, si individua una corrente giurisprudenziale (condivisa dal CGARS) che valorizza il profilo della tutela degli interessi morali e della lesione della situazione professionale e patrimoniale degli amministratori e soci della persona giuridica, sui quali venga ipotizzato un condizionamento mafioso all’interno dell’informativa[4].
Con il primo quesito il Giudice di secondo grado ha così posto all’Adunanza Plenaria la questione relativa alla sussistenza o meno di autonoma legittimazione ad impugnare l’interdittiva antimafia relativa alla Società in capo ad ex amministratori e soci della persona giuridica.
In caso di pronuncia in senso positivo al primo quesito, il CGARS ha domandato se l’effetto devolutivo dell’appello si estenda anche al caso in cui il ricorso in primo grado non sia stato riunito a ricorsi aventi ad oggetto l’impugnazione del medesimo provvedimento da parte degli stessi o di diversi ricorrenti.
Il pronunciamento dell’Adunanza Plenaria
Fondamentale per giungere alla risposta del primo quesito è l’individuazione della sussistenza (o meno) di una situazione soggettiva che abbia la consistenza di un interesse legittimo in capo agli amministratori ed ai soci della persona giuridica: su tale circostanza si fondano sia la legittimazione ad agire in giudizio sia la possibilità per il soggetto di partecipare al procedimento amministrativo, ai sensi degli artt. 7 ss. della Legge n. 241/1990 (compatibilmente con le previsioni del Codice delle leggi antimafia).
L’Adunanza Plenaria ha così delineato il rapporto tra i livelli di partecipazione procedimentale ed il riflesso che questi hanno in sede processuale:
- la partecipazione “piena” contraddistingue i destinatari diretti del provvedimento, ovvero coloro che possono subire un pregiudizio dalla sua adozione (controinteressati); in capo a tali soggetti si rinviene la legittimazione ad agire ovvero a resistere nel giudizio;
- la partecipazione dei soggetti portatori di interessi pubblici o privati cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento, che possono intervenire nel giudizio ad adiuvandum o ad opponendum.
Con riferimento al caso di specie, il D.L. 06.11.2021 n. 52 prevede la partecipazione al procedimento amministrativo del soggetto destinatario del provvedimento di informazione antimafia interdittiva. In particolare, il destinatario deve essere informato tempestivamente, anche con la comunicazione degli elementi sintomatici di infiltrazione mafiosa, ed allo stesso è assegnato un termine fino a 20 giorni per la presentazione di proprie osservazioni ovvero per richiedere di essere ascoltato.
Con la previsione di tale contraddittorio endoprocedimentale – ha sottolineato il Collegio – il legislatore ha ritenuto titolare della situazione giuridica legittimante per la partecipazione unicamente il destinatario della misura interdittiva (non i soci o gli amministratori della persona giuridica).
L’Adunanza Plenaria ha successivamente sottolineato che il Giudice Amministrativo deve verificare pregiudizialmente sia l’esistenza in capo al ricorrente della posizione qualificata e differenziata che consiste in un interesse legittimo[5] che lo distingue dagli altri consociati, sia l’esistenza di una lesione concreta ed attuale della sua sfera giuridica (per cui l’eventuale pronunciamento favorevole gli dia un’utilità effettiva)[6].
L’interesse legittimo dal quale discende la legittimazione ad agire presuppone infatti la relazione diretta ed immediata tra il soggetto che voglia ottenere una determinata utilità (verso il cui patrimonio giuridico si concretizzano direttamente ed univocamente gli effetti del provvedimento amministrativo) e la Pubblica Amministrazione, che esercita il potere attribuitole dall’ordinamento.
Il “primo riflesso di tale relazione diretta ed immediata” è stato individuato dall’Adunanza Plenaria proprio nella partecipazione procedimentale che, difatti, viene riconosciuta in capo ai titolari di posizioni qualificate.
Invero, l’art. 7 della Legge n. 241/1990 individua i soggetti interessati al provvedimento finale che, pertanto, sono destinatari dell’avviso di avvio del procedimento, al fine di poter tutelare all’interno di questo la propria posizione giuridica; una posizione differente è invece quella dei soggetti di cui all’art. 9 della medesima Legge, ovvero coloro che possono partecipare al procedimento poiché ne hanno interesse.
Il secondo riflesso della predetta relazione è individuato dall’Adunanza Plenaria nel potere di agire in giudizio per la tutela del proprio interesse legittimo, che si ritenga compromesso dall’esercizio o dal mancato esercizio del potere amministrativo, sia al fine di recuperare la pienezza del proprio patrimonio giuridico sia nel caso in cui il privato intenda ampliarlo. Nel caso in cui il Giudice annullasse il provvedimento oggetto di impugnazione – specifica l’Adunanza Plenaria – gli effetti di tale annullamento si riverbererebbero unicamente in capo al ricorrente nel suo particolare rapporto con la Pubblica Amministrazione
L’interesse legittimo si caratterizza sul piano sostanziale per essere “personale” e “diretto”, intendendo per interesse “personale” quello che si appunta in capo al soggetto che si rappresenta come titolare di esso e per “diretto” l’interesse cui sia sottesa una relazione di immediata inerenza con l’esercizio del potere amministrativo.
Sul piano processuale, rileva l’ulteriore attributo di “attuale”, che fa riferimento all’emersione dell’esigenza di tutela a seguito di un atto concreto e sincronicamente apprezzabile di esercizio del potere, che rende necessario agire in giudizio per ottenere una pronuncia del Giudice utile ai fini della tutela.
Quindi, in presenza delle delineate caratteristiche della posizione giuridica, il soggetto è legittimato a ricorrere avverso l’atto amministrativo lesivo al fine di ottenere l’utilità della quale si ritiene titolare; negli altri casi, il soggetto può comunque essere titolare di una posizione generica di interesse che lo legittima ad intervenire del giudizio, ma non ad impugnare autonomamente il provvedimento ritenuto lesivo.
Il principio di diritto
L’Adunanza Plenaria ha risposto al primo quesito statuendo che è unicamente la Società a poter impugnare l’interdittiva antimafia in quanto il decreto prefettizio può essere impugnato unicamente dal destinatario, che ne patisce gli effetti diretti ed in capo al quale esiste l’interesse legittimo; nel caso di lesione di un diritto che non abbia la natura di interesse legittimo si configurano invero profili di inammissibilità del ricorso.
Infatti – secondo il Collegio – non è possibile individuare in capo ai soci ed amministratori l’interesse legittimo necessario per agire, esistendo una relazione intersoggettiva unicamente tra la Società destinataria della certificazione interdittiva e la Pubblica Amministrazione, mentre, nel caso di specie, in capo agli appellanti sussiste unicamente un rapporto di tipo contrattuale che li lega alla persona giuridica. Tale rapporto non esclude che i soci possano soffrire dei pregiudizi alla loro sfera giuridica, ma questi potranno unicamente intervenire nel giudizio, nell’ambito del sindacato giurisdizionale di legittimità e ricorrendone i presupposti.
Pertanto, l’Adunanza Plenaria ha formulato il seguente principio di diritto:
“gli amministratori ed i soci di una persona giuridica destinataria di interdittiva antimafia non sono titolari di legittimazione attiva all’impugnazione di tale provvedimento”.
Per l’effetto, il Collegio non ha proceduto con l’esame della seconda questione posta dal Giudice remittente, essendo subordinata alla soluzione positiva del primo quesito.
Studio Legale DAL PIAZ
[1]L’Amministrazione ha infatti disposto la nomina di un Commissario Straordinario, estromettendo i ricorrenti dalla gestione concreta della Società.
[2]TAR Sicilia, sez. I, 29.12.2021 n. 3036.
[3]TAR Emilia Romagna, Bologna, sez. I, 21.03.2019 n. 278; Consiglio di Stato, sez. III, 22.01.2019 n. 539; id. 14.10.2020 n. 6205; 16.05.2018 n. 2895, 11.05.2018 nn. 2824 e 282.
[4]Consiglio di Stato, sez. III, 04.042017 n. 1559; id, 07.04.2021 n. 2793.
[5]In relazione con l’esistenza e l’esercizio del potere amministrativo, che costituisce caratteristica essenziale per differenziare l’interesse legittimo dal diritto soggettivo.
[6]Consiglio di Stato, Ad. Plen., 07.04.2011 n. 4; sez. VI, 14.06. 2021 n. 4598.
