LA DOMANDA
In presenza di quali presupposti l’ente pubblico territoriale
può acquistare un bene immobile?
L’INDISPENSABILITA’, L’INDILAZIONABILITA’ DELL’ACQUISTO
E LA CONGRUITA’ DEL PREZZO
LA PREVIGENTE DISCIPLINA
D.L. n. 98/2011, art. 12, comma 1 ter
Il generale divieto per gli enti territoriali di acquistare immobili, previsto dall’art. 12 del D.L. n. 98/2011, è stata derogata dalla previsione contenuta nel comma 1 ter del medesimo articolo, in base al quale:
“A decorrere dal 1° gennaio 2014 al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno, gli enti territoriali e gli enti del Servizio sanitario nazionale effettuano operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente l’indispensabilità e l’indilazionabilità attestate dal responsabile del procedimento. Le disposizioni di cui al primo periodo non si applicano agli enti locali che procedano alle operazioni di acquisto di immobili a valere su risorse stanziate con apposita delibera del Comitato interministeriale per la programmazione economica o cofinanziate dall’Unione europea ovvero dallo Stato o dalle regioni e finalizzate all’acquisto degli immobili stessi. La congruità del prezzo è attestata dall’Agenzia del demanio, previo rimborso delle spese. Delle predette operazioni è data preventiva notizia, con l’indicazione del soggetto alienante e del prezzo pattuito, nel sito internet istituzionale dell’ente”.
Lo scopo della menzionata norma era quello di garantire il rispetto dei principi di contenimento della spesa, autorizzando le operazioni di acquisto da parte degli enti territoriali solo se necessarie e non procrastinabili.
In proposito, l’art. 3 del Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze n. 108 del 2014, ha precisato che:
– “Il requisito dell’indispensabilità attiene alla assoluta necessità di procedere all’acquisto di immobili in ragione di un obbligo giuridico incombente all’amministrazione nel perseguimento delle proprie finalita’ istituzionali ovvero nel concorso a soddisfare interessi pubblici generali meritevole di intensa e specifica tutela”;
– mentre, “Il requisito della indilazionabilita’ afferisce all’impossibilita’ di differire l’acquisto senza compromettere il raggiungimento degli obiettivi istituzionali o incorrere in procedimenti sanzionatori”.
Inoltre, la norma in esame prevedeva che la determinazione della congruità del prezzo venga affidata ad un soggetto terzo, ovvero all’Agenzia del Demanio.
In particolare, le procedure da seguire al fine di ottenere l’attestazione della congruità del prezzo dell’operazione di acquisto dell’immobile erano indicate nella Circolare dell’Agenzia del Demanio del 09.12.2013 (Prot. n. 2013/29349/DEPS-PF-PA-PL).
In tale circolare si chiariva che le Amministrazioni dovevano presentare una formale istanza all’indirizzo PEC dell’Agenzia del Demanio (acquistienti@pce.agenziademanio.it), indicando il prezzo di acquisto proposto dal proprietario dell’immobile e trasmettendo contestualmente una perizia del bene che deve contenere gli elementi indicati nel modello estimale offerto dalla stessa Agenzia. Nel caso in cui il prezzo di acquisto indicato nella perizia fosse inferiore rispetto a quello richiesto dal proprietario dell’immobile, l’Amministrazione avrebbe dovuto ottenere da parte del proprietario l’accettazione di detto importo seppur non definitivo.
LE PRONUNCE DELLA CORTE DEI CONTI
Sulla portata applicativa dei requisiti di indispensabilità e indilazionabilità dell’acquisto di beni immobili da parte di enti territoriali, come previsti dall’art. 12, comma 1 ter, del D.L. n. 98/2011, si sono pronunciate le Corti dei Conti con diverse Deliberazioni.
Segnatamente, la Sezione Regionale di controllo per la Basilicata, con la Deliberazione n. 40/2017/PAR, aveva precisato che: “l’adempimento dell’obbligo di legge si deve appalesare come “assolutamente necessario”. […] Si ritiene che detta espressione debba essere interpretata come mancanza di soluzioni alternative (all’acquisto immobiliare) ugualmente idonee ai fini dell’adempimento all’obbligo giuridico in questione. Il requisito dell’indilazionabilità, invece, viene definito dal comma 3, dell’art. 3 del DM del 14.02.2014 come “impossibilità di differimento dell’acquisto”, collegando tale indifferibilità alla compromissione del raggiungimento di obiettivi “istituzionali” ovvero alla possibilità di subire procedimenti sanzionatori come conseguenza dell’inadempimento ovvero del ritardo nell’adempimento”.
Nella stessa pronuncia, la Corte dei Conti aveva altresì chiarito che, nel caso in cui un ente locale acquistasse dei beni immobili, sarebbero dovuti coesistere i seguenti elementi essenziali:
“a) un obbligo di legge funzionale al perseguimento dei propri fini istituzionali ovvero un obbligo di legge funzionale a concorrere al perseguimento di interessi pubblici generali meritevoli “di intensa e specifica tutela”;
- b) mancanza di soluzioni alternative equipollenti, in termini di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa e sana gestione delle risorse finanziarie;
- c) indifferibilità dell’acquisto, pena la compromissione del fine perseguito ovvero la soggezione a specifiche sanzioni”.
Inoltre, i suddetti requisiti devono:
“a) sussistere ex ante rispetto alla decisione di acquisto;
- b) coesistere;
- c) essere comprovati documentalmente;
- d) essere attestati dal responsabile del procedimento non in modo generico, ma esponendo (e documentando) le concrete motivazioni poste a fondamento delle operazioni di acquisto”.
Ancora, in una Deliberazione più recente (n. 97/2018/SRCPIE/PAR), la Sezione Regionale di controllo per il Piemonte aveva stabilito che “la norma, pertanto, a differenza di quanto previsto per l’anno 2013, non vieta l’acquisto di immobili, ma, in un’ottica di contenimento della spesa pubblica, subordina l’acquisto ad una previa valutazione da parte dell’Ente della sua indispensabilità ed indilazionabilità, nonché ad una attestazione di congruità del prezzo di acquisto da parte dell’Agenzia del Demanio. Quanto alla delimitazione dell’ambito di applicazione della norma, secondo la costante giurisprudenza della Corte dei Conti, l’espressione “operazioni di acquisto di immobili” comprende tutti i contratti che comportano per la pubblica amministrazione l’acquisto a titolo oneroso della proprietà o di un altro diritto reale su beni immobili (in tal senso Sezione regionale di controllo per la Lombardia n. 164/2013/PAR, n. 220/2013/PAR e n. 299/2014/PAR). È necessario, tuttavia, che vi sia “una contrattazione tra le parti con specifico riferimento al prezzo” (in tal senso da ultimo Sezione regionale di controllo per il Veneto n. 110/2018/PAR), con la conseguenza che deve escludersi dall’ambito di applicazione della norma l’acquisto di immobili a seguito di un procedimento di espropriazione per pubblica utilità (Sezione regionale di controllo per il Veneto n. 148/2013/PAR e Sezione regionale di controllo per la Puglia n. 89/2013/PAR)”.
L’ATTUALE DISCIPLINA
D.L. n. 124/2019, art. 57, comma 2, lett. f)
In vigenza della disciplina di cui all’art. 12 del D.L. n. 98/2011, dunque, sussisteva il divieto per gli enti territoriali di procedere ad acquisti immobiliari. A tale divieto generale, tuttavia seguiva la deroga, indicata al comma 1 ter dello stesso articolo, ove fossero comprovate documentalmente l’indispensabilità e l’indilazionabilità dell’acquisto del bene immobile pubblico da parte dell’ente territoriale, e ferma restando la congruità del prezzo attestata dall’Agenzia del Demanio. Le operazioni di acquisto erano, inoltre, subordinate alla verifica dei saldi strutturali di finanza pubblica ed era richiesto che dei predetti requisiti dovesse darsi preventiva notizia nel sito internet istituzionale dell’ente, indicando il soggetto alienante e il prezzo convenuto.
A partire dal 1 gennaio 2020, con l’approvazione del D.L. n. 124/2019, la disciplina finora esaminata cessa di trovare applicazione, con la conseguenza che gli enti territoriali possono acquistare beni immobili senza dover giustificare i requisiti della indispensabilità, dell’indilazionabilità e della congruità del prezzo.
Infatti, l’art. 57, comma 2, lett. F) del D.L. n. 124/2019 dispone che:
“A decorrere dall’anno 2020, alle regioni, alle Province autonome di Trento e di Bolzano, agli enti locali e ai loro organismi ed enti strumentali, come definiti dall’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, nonché ai loro enti strumentali in forma societaria cessano di applicarsi le seguenti disposizioni in materia di contenimento e di riduzione della spesa e di obblighi formativi:
- f) articolo 12, comma 1-ter, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111”.
I COMUNI: PRINCIPI REGOLATORI DELLE ATTIVITA’
Il Comune, il più diffuso ente territoriale, è definito dall’art. 3 del D.Lgs. n. 267/2000 (di seguito TUEL) l’“ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo”, e deve intraprendere una gestione finanziaria “sana” nel governo del territorio, rispettando il principio del buon andamento, di cui all’art. 97, comma 2 Cost..
Alla luce di tale principio, l’amministrazione deve agire in modo efficiente, realizzando quindi il miglior rapporto tra mezzi impiegati e risultati conseguiti, ed efficace, così da raggiungere gli obiettivi prefissati.
L’art. 1, comma 1, L. n. 241/1990 precisa che “l’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza […]”.
Il principio di buon andamento e i criteri di efficienza e di efficacia possono, inoltre, essere valorizzati alla luce del principio costituzionale di equilibrio di bilancio, di cui all’art. 81 Cost., che vincola le amministrazioni a impiegare nel modo più efficiente possibile le risorse disponibili per raggiungere con efficacia gli obiettivi pubblici.
Il principio di buon andamento e il principio di equilibrio di bilancio condizionano le scelte dell’ente, che deve programmare adeguatamente le attività che intende intraprendere per far sì che le stesse siano congrue rispetto al generale interesse pubblico.
Nel rispetto di quanto previsto dall’art. 1, comma 1, L. n. 241/1990 e dagli artt. 81 e 97 Cost. è sempre opportuno, quindi, che l’ente pubblico (e non solo il Comune) esegua (e dia atto di) un’accurata istruttoria e documenti la ragionevolezza e l’utilità dell’acquisto di un bene immobile, ponderando non solo le ragioni e gli interessi pubblici sottesi all’operazione ma anche i costi e i benefici dell’operazione stessa.
LA RISPOSTA
Ai sensi dell’art. 57, comma 2, lett. F) del D.L. n. 124/2019, dal 1 gennaio 2020 non trova più applicazione l’art. 12, comma 1-ter, del D.L. 6 luglio 2011 n. 98, convertito, con modificazioni, dalla Legge 15 luglio 2011 n. 111, in materia di contenimento e di riduzione della spesa degli enti pubblici territoriali.
Sebbene non sussista più l’obbligo normativo di cui all’art. 12 del D.L. n. 98/2011, è in ogni caso opportuno che l’ente pubblico territoriale valuti sempre, con attenzione, l’opportunità dall’acquisto di un bene immobile e la congruità del prezzo, nel rispetto dei principi che regolano l’agere publicum, anche tenendo conto dei rilievi formulati dai Giudici Contabili pur nella vigenza della pregressa disciplina in materia.
In particolare, l’ente dovrebbe comunque, oltre ad individuare gli interessi pubblici meritevoli di tutela alla base dell’acquisto, evidenziare la mancanza di “soluzioni alternative equipollenti”, ovvero che nel proprio territorio non sia individuabile altro immobile, con le medesime caratteristiche, idoneo all’utilizzo programmato per il bene della collettività.
E’ opportuno, inoltre, che l’ente dia atto dell’istruttoria posta in essere per la determinazione del prezzo di acquisto, anche mediante predisposizione di una specifica perizia concernente il valore dell’immobile oggetto di compravendita (ulteriore rispetto a quella eventualmente già predisposta dal soggetto venditore), al fine di valutare natura, caratteristiche e stato di fatto dell’immobile e per dimostrare, quindi, la congruità finale del prezzo di acquisto.
Studio Legale Dal Piaz
